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France : Présentation détaillée du nouveau projet de recours administratif RAPO par le Conseil d'Etat

 
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MessagePosté le: Dim 5 Oct - 15:14 (2008)    Sujet du message: France : Présentation détaillée du nouveau projet de recours administratif RAPO par le Conseil d'Etat Répondre en citant

Ou en est le RAPO pour les familles franco-étrangères ?
Recours Administratif Préalable Obligatoire - Octobre 2008

En voici un peu plus sur le RAPO, ce nouveau Recours Administratif Préalable Obligatoire à l'étude , concernant entre autre les dossiers de conjoints de Français et de parents d'enfants français dans leur problèmes avec les Consulats (refus de visa) et avec les Préfectures (refus de régularisation, réorientation vers le pays d’origine pour demander un titre, expulsion …).

Le RAPO serait également compétent pour les contestations concernant le droit à vivre en famille d'où qu'elle vienne dans le cadre de la citoyenneté européenne (mais uniquement, apparemment, pour les Français bénéficiant des droits liés à la citoyenneté européenne ainsi que leurs familles et non pas pour les autres citoyens européens et leurs familles ?).

Il est également question d'une extension du RAPO pour tous les contentieux liés à l'accès au futur RSA et à sa radiation.

Parmi les nouveautés :

- Contournement de la Commission de Recours des Refus de Visa qui n'est pas impartiale en l'état et enterre les dossiers,

- Obligation de respect de délais identiques à ceux mis en place pour l'ensemble des citoyens français afin de régler leurs différents avec l'administration,

- Interdiction de ma mise en oeuvre des expulsions de conjoints de français ou de parents d'enfants Français demandant une régularisation en France tant que le recours auprès de la nouvelle commission n'a pas été étudié (un excellent moyen d'empêcher l'administration à la fois d'imposer des expulsions illégales et de respecter des délais de recours le plus rapide possible),

- Obligation pour l'administration de motiver en détail et au cas par cas ses décisions,

- Compétence pour toutes les demandes de séjour de conjoints de Français dans le cadre de la citoyenneté européenne dont on sait que les autorités françaises, à l'image des autres pays européens, masquent volontairement la simplicité et les règles afin d'empêcher nos concitoyens d'en réclamer les droits.

Citation:

Etude du Conseil d’Etat : Les recours administratifs préalables obligatoires
http://www.conseil-etat.fr/ce/actual/pdf/rapo_dossier_de_presse.pdf
Page 13
 
Conférence de presse
16 septembre 2008
 

LES RECOURS ADMINISTRATIFS PRÉALABLES OBLIGATOIRES À LA SAISINE DU JUGE :
UN MODE SOUPLE DE RÈGLEMENT DES CONFLITS

PROPOSITION D’EXTENSION DE LA PROCEDURE DE RECOURS ADMINISTRATIF PREALABLE OBLIGATOIRE N° 3 :

Envisager l’instauration de recours administratifs préalables obligatoires à l’encontre de certains types de décisions en matière de droit des étrangers.

Le régime des étrangers en France recouvre des dispositifs multiples et variés qui se traduisent par de nombreuses décisions administratives susceptibles de contestation de la part des intéressés : refus ou retraits de titre de séjour avec obligation de quitter le territoire : arrêtés de reconduite à la frontière avec ou sans rétention administrative ; expulsions ; refus de naturalisation ; perte de la nationalité ; refus de visa.

Ces décisions génèrent un contentieux de masse, qui a littéralement explosé ces dernières années, avec 44 000 nouveaux recours contentieux en 2007 devant les tribunaux administratifs, pour un taux d’annulation (environ 16 %) à peu près stable.

En outre, ce contentieux a la particularité d'être en pratique largement artificiel, en ce sens qu'alors même que la grande majorité des décisions de l'administration en matière de séjour et d’éloignement du territoire sont confirmées par le juge, leur taux d'exécution reste faible.

Si ces deux caractéristiques rendent difficilement envisageable l’instauration d’une procédure uniforme de recours administratif préalable obligatoire en la matière, le rapport propose plusieurs pistes de réflexion de nature à améliorer les conditions dans lesquelles sont traitées certaines situations, en amont de l’intervention du juge administratif.

Un contentieux de masse, des procédures très diverses

Plusieurs éléments permettent de caractériser le contentieux en matière de droit des étrangers :

- Il n’existe pas de données consolidées sur le nombre de décisions de refus de séjour prises chaque année par les autorités administratives compétentes. Si l’on extrapole au plan national les chiffres de la Seine-Saint-Denis, comme l’a fait l’administration, ce seraient environ 55 000 refus de séjour et 23 000 recours gracieux qu’il faudrait décompter annuellement. 30 à 40% de refus de titre feraient l’objet d’un recours gracieux ;

- Le contentieux né de ces décisions est un contentieux de masse : sur les 44 000 recours enregistrés devant les tribunaux administratifs en 2007 en la matière, plus de 19 000 requêtes étaient dirigées contre des refus ou des retraits de titres de séjour avec obligation de quitter le territoire (OQTF), 14 000 contre des arrêtés de reconduite à la frontière (APRF), plus de 10 000 contre des décisions de refus ou de retrait de titre ;

- Le contentieux connaît une croissance importante : 30 000 recours en 2003, 44 000 en 2007,  notamment sous l’effet du développement des obligations de quitter le territoire français (OQTF).

Plusieurs procédures applicables en matière de droit des étrangers font intervenir des instances collégiales, qui pourraient éventuellement inspirer l’instauration de procédures de recours administratifs préalables obligatoires à l’encontre de certains types de décisions.

Toutefois, en l’état actuel, ces procédures n’interviennent qu’en amont des décisions initiales, avec un succès inégal. Elles constituent autant de dispositifs parcellaires, qui ne relèvent pas d’une vision d’ensemble du droit des étrangers et rencontrent des limites juridiques et pratiques évidentes.

L’instauration d’une procédure uniforme et généralisée de recours administratif préalable obligatoire en matière de droit des étrangers ne semble pas pertinente.

Pour autant, la mise en place de telles procédures pour certains types de décisions doit être envisagée. Par ailleurs, la refonte souhaitable de la législation relative aux OQTF serait de nature à rééquilibrer le système et à changer les termes du débat.

La voie d’une procédure administrative préalable au contentieux est étroite.

Toutefois, une procédure de recours administratif préalable obligatoire pourrait utilement être prévue à l’encontre de certaines décisions :

- Celles relatives aux étrangers qui se prévalent d’un lien personnel particulier avec la France, à savoir les décisions de refus de titres de séjour opposées aux demandes présentées par les conjoints de ressortissants français (article L. 313-11 du CESEDA, 4°) et parents d’enfants mineurs français (même article, 6°).

Une procédure organisée de réexamen du refus initial peut alors présenter de réels avantages : dès lors que le réexamen s’appuierait sur l’avis d’une instance collégiale bien composée, la procédure est susceptible de déboucher sur la modification du sens de la décision initiale. Eu égard au nombre et aux caractéristiques de ces décisions, l’instauration d’un  recours administratif préalable obligatoire pourrait être envisagée sous plusieurs conditions.

Seul le recours gracieux pourrait être sérieusement envisagé. Compte tenu du nombre de recours potentiels (plusieurs milliers), l’échelon hiérarchique ne serait pas en mesure d’assurer le traitement des recours administratifs préalables obligatoires, faute, notamment, de moyens humains suffisants.

La condition de délai devrait être relativement stricte.

En outre, l’instauration d’un recours administratif préalable obligatoire en la matière exigerait que celui-ci présente un caractère suspensif de l’exécution de l’obligation  forcée de la mesure d’éloignement.

Enfin, l’intervention d’une instance collégiale devrait être instituée. Cette instance pourrait être la commission du titre de séjour, à condition toutefois d’en modifier la composition pour garantir sa compétence, son indépendance et son efficacité.

- les rejets de demandes de regroupement familial (article L. 411-1), dans le cadre d’un recours non suspensif ;

- les refus d’octroi de la nouvelle carte « compétences et talents » : le rapport propose d’instaurer un recours administratif préalable obligatoire, dont le  traitement serait confié à la commission nationale « compétences et talents », qui  remettrait un avis au ministre. Une telle extension du champ de compétences de la  commission imposerait néanmoins un accroissement substantiel de ses moyens, afin de traiter le flux probable des demandes.

Citation:

Interview d'Olivier Schrameck, auteur du rapport sur le RAPO commandé par le Premier Ministre
et ancien Conseiller de Lionnel Jospin,
La Gazette Santé Social
multinational.leforum.eu – 3 octobre 2008
http://multinational.leforum.eu/t270-Un-nouveau-niveau-de-recours-administr…

Pourquoi limiter les Rapo, en droit des étrangers, au refus de titre de séjour aux conjoints de Français et aux parents d’enfants mineurs français ?

Nous avons raisonné à cadre législatif constant et nous sommes limités aux recours pour lesquels la procédure d’Obligation de quitter le territoire français n’est pas applicable. D’autre part, comme l‘administration est réticente face à une procédure qui la met face à face avec l’étranger sous le regard de tiers, nous avons mis en avant des circonstances de fait et des situations particulièrement dignes d’être protégées. Nous avons privilégié les cas de conjoints ou de parents de ressortissants français. Lorsque le regroupement familial a été autorisé, il est naturel que des titres de séjour soient accordés.

Que répondez-vous à ceux qui considèrent que l’instauration d’un recours administratif préalable obligatoire retarde l’accès au juge ?

D’une part, le délai de retard en termes d’accès à la justice sera bref et, d‘autre part, les Rapo permettront de rendre une meilleure justice. Au lieu d’avoir une décision initiale, le juge disposera des éléments du débat mené entretemps. Le litige sera donc mieux connu car déjà exploré.

Par ailleurs, régler une question sans faire appel aux juges représente une économie car les plaignants ont souvent à leur charge des frais d’avocat. En outre, les demandeurs pourront invoquer de nouvelles argumentations devant le juge. Enfin, faire appel à un juge n’est pas anodin. Un fonctionnaire peut hésiter à ester en justice pour des raisons tenant à la poursuite de son activité. Il préférera souvent entamer un dialogue administratif avant de saisir, en cas d’insatisfaction, à la justice.


Dernière édition par Admin le Ven 11 Déc - 18:16 (2009); édité 1 fois
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MessagePosté le: Dim 5 Oct - 15:14 (2008)    Sujet du message: Publicité

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MessagePosté le: Ven 11 Déc - 04:00 (2009)    Sujet du message: France : Présentation détaillée du nouveau projet de recours administratif RAPO par le Conseil d'Etat Répondre en citant

Le RAPO dans la dernière ligne droite

Voici quelques informations supplémentaires sur le Recours Administratif Préalable Obligatoire, tiré du rapport de présentation à l'Assemblée Nationale qui a été étudié début décembre.

Qu'en sera-t-il pour les conjoints de Français ? Bon ou pas bon ?

Bien sûr, nous ne sommes pas nommément cités dans le rapport à l'Assemblée mais nous représentions un des gros morceaux de la proposition du Conseil d'Etat …

Tous ces textes demandent maintenant à être étudiés ...

Citation:


Rapport
fait au nom de la Commission des Lois constitutionnelles,
de la législation et de l’administration générale de la République
Sur la proposition de loi de M. Jean-Luc Warsmann (n° 1890)


De simplification et d’amélioration de la qualité du droit

TOME I - RAPPORT
PAR M. Étienne BLANC,
Député.

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 24 novembre 2009.
http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r2095-tI.asp#P968_255435

Article 6

(art. 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, art. 19-2 [nouveau] et 20-1 [nouveau] de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et art. 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000)

Recours administratif préalable obligatoire (RAPO)

Le présent article propose d’étendre la procédure des recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) dans le domaine de la fonction publique. Cet article s’inspire d’une étude récente du conseil d’État qui a souligné l’intérêt des RAPO en termes de règlement des différends opposant un citoyen à une autorité administrative.

1. Les recours administratifs préalables obligatoires sont particulièrement utiles

Les recours administratifs préalables obligatoires constituent, pour le citoyen, un moyen simple, peu coûteux et rapide d’obtenir la réformation d’une décision avec des chances raisonnables de succès ou, à défaut, une meilleure explication de celle-ci.

Ils permettent, pour l’administration, le réexamen effectif de ses décisions, la correction des éventuelles malfaçons et l’harmonisation de ses pratiques par une meilleure connaissance des réactions des citoyens. En outre, ces recours favorisent la prévention et la diminution du contentieux.

L’étude du Conseil d’État précitée dresse l’état des lieux des procédures de recours administratifs préalables obligatoires existantes. Il en a ainsi dénombré près de 140. Leur champ d’application concerne notamment les impôts et créances publiques, les élections administratives, les élections ordinales, l’enseignement, les décisions des fédérations sportives, les refus de visa d’entrée en France.

Même s’il existe des principes communs, un grand nombre de ces recours administratifs préalables obligatoires répondent à des règles et des procédures propres pour chacun d’eux. L’étude montre l’hétérogénéité des recours administratifs préalables obligatoires, illustrée par l’écart entre le nombre de recours des effectifs de marins, pour lesquels la Commission de recours des effectifs de marins des navires de pêche ne se réunit qu’une ou deux fois par an et les recours en matière de recouvrement de l’impôt sur le revenu portent chaque année sur plusieurs millions de contestations.

L’étude du Conseil d’État préconise une modification de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, afin de renforcer les obligations pesant sur l’administration quant à l’information des requérants sur les voies et délais de recours.

2. Le dispositif proposé

Le I du présent article propose de modifier l’article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public, qui prévoit que les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.

A cet effet, doivent notamment être motivées les décisions qui restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police, infligent une sanction, subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions, retirent ou abrogent une décision créatrice de droits, opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance, refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ou refusent une autorisation.

Le présent article tend à inclure dans cette liste de décisions à motiver les décisions qui rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire.

Cette précision est bienvenue. Le Conseil d’État observe (8) que les décisions prises sur les recours administratifs préalables obligatoires ne sont pas soumises à un principe général de motivation obligatoire. Cette solution découle de la règle s’appliquant aux décisions rendues sur recours administratif (9).

Cela dit, il existe deux cas de figure dans lesquels la motivation de la décision est obligatoire. C’est le cas, d’une part, lorsque la décision est rendue par un organisme collégial, la motivation est en principe obligatoire (10), et, d’autre part, lorsque les textes instituant les procédures de recours administratifs préalables obligatoires soumettent souvent les décisions prises sur recours à l’obligation de motivation. C’est le cas en matière de contentieux fiscal d’assiette, par exemple.

En outre, la motivation de la décision est également obligatoire en matière de remembrement rural (11). De même, l’application de la rédaction actuelle de l’article 11 de la loi du 11 juillet 1979 précitée, implique, s’agissant des recours gracieux de droit commun, que si la décision initiale est motivée en la forme conformément aux dispositions de la loi précitée, la décision prise sur recours n’a pas nécessairement à l’être (12).

Cependant, la circulaire du Premier ministre du 31 août 1979 précise que « la loi ne fait pas un sort spécial aux réponses à des recours administratifs. Les décisions prises sur recours gracieux ou hiérarchique ne sont obligatoirement motivées que dans la mesure où la décision initiale doit l’être elle-même ».

Le présent article vient préciser que, dans tous les cas de figure, la motivation des décisions qui rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux est obligatoire.

Le II du présent article propose de modifier la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations pour mieux encadrer les voies et délais de recours.

Le du II propose de créer un article 19-2 dans la loi du 12 avril 2000 précitée pour préciser que lorsque le recours contentieux à l’encontre d’une décision administrative est subordonné à l’exercice préalable d’un recours administratif, cette décision est notifiée avec l’indication de cette obligation ainsi que des voies et délais selon lesquels ce recours peut être exercé. Il est également précisé que l’autorité administrative statuera sur le fondement de la situation de fait et de droit à la date de sa décision.

Ce dispositif, qui s’inspire de la proposition n° 14 (13) de l’étude du Conseil d’État conduit donc l’administration à mentionner, lors de la notification de sa décision :

— le caractère obligatoire du recours administratif préalable, lorsqu’un tel recours est prévu ;
— les voies et délais selon lesquels ce recours préalable obligatoire peut être exercé ;
— que l’autorité administrative statuera sur le fondement de la situation de fait et de droit à la date de sa décision.

La rédaction proposée n’indique pas les conséquences qui s’attachent à la méconnaissance de l’obligation qu’elle prévoit. A priori, la disposition aura la même portée que l’article R. 421-5 du code de justice administrative, qui précise que les délais de recours ne sont pas opposables s’ils n’ont pas été mentionnés, de même que les voies de recours, dans la notification de la décision. La jurisprudence indique en effet que la circonstance que l’existence et le caractère obligatoire d’un recours administratif obligatoire n’ont pas été indiqués dans la notification d’une décision administrative empêche que cette notification fasse courir le délai, mais est sans incidence sur l’irrecevabilité de la demande directement présentée contre cette décision au tribunal (14).

On peut même se demander si la proposition ne devrait pas être plus ambitieuse et prévoir que l’obligation d’exercer un RAPO n’est pas opposable si elle n’a pas été régulièrement notifiée. En effet, il peut sembler choquant, dans certains cas, d’opposer une irrecevabilité tirée du défaut d’exercice d’un RAPO alors que le requérant n’a pas été avisé de cette obligation par la notification de la décision litigieuse et qu’il est parfois difficile d’identifier l’existence même d’une telle obligation, lorsque les textes sont équivoques (le défaut de notification empêche seulement le délai de recours de courir ; au vu de la décision d’irrecevabilité, le requérant peut donc reprendre la procédure en saisissant l’autorité administrative du recours préalable obligatoire).

S’agissant de la mention selon laquelle « l’autorité administrative statuera sur le fondement de la situation de fait et de droit à la date de sa décision », la Chancellerie a appelé votre rapporteur à la prudence. En effet, l’étude du Conseil d’État préconise de considérer cette règle comme un principe appelant certaines exceptions, du fait de l’insécurité juridique qu’elle peut générer. Par exemple, la modification du droit applicable peut conduire l’autorité hiérarchique à prendre une décision défavorable, alors que l’autorité initiale aurait dû prendre une décision favorable. Dès lors, il peut paraître dangereux de prévoir cette règle de façon aussi absolue.

La Chancellerie estime préférable :

— de fixer le principe en réservant la possibilité de dispositions législatives ou réglementaires contraires (la proposition prévoit une mention obligatoire dans la notification des décisions, mais ne fixe pas le principe lui-même)
— de prévoir que la mention figure dans la notification uniquement si elle est pertinente.

Le 2° du II prévoit de créer un article 20-1 dans la loi du 12 avril 2000 précitée pour préciser que lorsque le recours contentieux à l’encontre d’une décision administrative est subordonné à l’exercice préalable d’un recours administratif, la présentation d’un autre recours gracieux ou hiérarchique ne conserve pas le délai imparti pour exercer le recours administratif préalable obligatoire non plus que le délai de recours contentieux. En outre, l’autorité administrative qui a pris la décision initiale peut la retirer d’office si elle est illégale tant que l’autorité chargée de statuer sur le recours administratif préalable obligatoire ne s’est pas prononcée.

Le premier alinéa de l’article 20-1, que le présent article entend introduire dans la loi du 12 avril 2000 précitée, propose de mettre en œuvre deux propositions du conseil d’État (15) en matière d’articulation du RAPO avec les autres procédures administratives.

En effet, l’articulation des recours administratifs préalables obligatoires avec les recours de droit commun n’est que rarement définie par les textes. Ainsi, en matière fiscale, la contestation des actes de poursuites s’inscrit dans le cadre des dispositions du Livre des procédures fiscales qui sont d’ordre public, et excluent en principe un recours hiérarchique ou gracieux. Le conseil d’État observe (16) que plusieurs éléments distinguent les deux types de recours, sans pour autant que l’un soit exclusif de l’autre :

— le caractère obligatoire du recours ;
— la nature de l’autorité, qui diffère parfois, le recours de droit commun excluant a priori un examen par une autorité collégiale ;
— la prise en compte de la situation de fait ou de droit existant à la date de la décision finale ;
— la substitution de la décision finale à la décision initiale.

Dans la pratique, de nombreux recours administratifs préalables obligatoires ne sont pas exclusifs de la possibilité, ouverte au demandeur, de procéder à un recours gracieux ou hiérarchique de droit commun.

De plus, la question du dessaisissement ou non de l’autorité initiale en cas de RAPO a été longtemps discutée. La jurisprudence récente a affirmé que l’exercice d’un recours administratif préalable obligatoire, qui donnera lieu à une décision se substituant à la décision administrative initiale, a pour effet de dessaisir l’autorité administrative auteur de cette décision initiale (17).

Enfin, il convient de répondre à la question de l’opportunité de laisser à l’autorité initiale la possibilité de procéder d’elle-même au retrait plutôt que d’attendre que l’autorité hiérarchique ou un organisme collégial n’examine le recours. La jurisprudence en matière de dessaisissement a pour effet de priver l’autorité initiale de tout pouvoir de retrait ou d’abrogation à compter de la saisine de l’autorité statuant sur le recours.

Une telle solution n’est cependant pas pertinente au regard de l’objectif de simplification et d’efficacité pour l’usager comme pour l’administration, lorsque la décision initiale est entachée d’un vice.

C’est pourquoi le deuxième alinéa de l’article 20-1 que le présent article entend introduire dans la loi du 12 avril 2000 précitée, dispose que l’autorité administrative qui a pris la décision initiale peut la retirer d’office si elle est illégale tant que l’autorité chargée de statuer sur le recours administratif préalable obligatoire ne s’est pas prononcée.

Le III du présent article propose de modifier le dispositif de recours administratif préalable en matière de fonction publique qui n’a pas pu trouver à s’appliquer.

L’instauration d’un recours administratif préalable obligatoire dans la fonction publique civile et militaire est prévue par l’article 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives. Introduite par un amendement parlementaire, cette disposition prévoit que les recours contentieux formés par les agents de l’État et des collectivités territoriales (18) et les militaires à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle sont, à l’exception de ceux concernant leur recrutement ou l’exercice du pouvoir disciplinaire, précédés d’un recours administratif préalable exercé dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

Cet article a conduit à la création en 2001 d’une commission des recours formés à l’encontre d’actes relatifs à la situation personnelle des seuls militaires. Malgré de nombreux projets de décret, depuis neuf ans, toutes les tentatives de trouver une traduction réglementaire à l’article 23 de la loi du 30 juin 2000 précitée pour la fonction publique – civile – dans ses trois composantes se sont soldées par un échec et cette disposition n’a pas encore fait l’objet de mesure d’application.
C’est pourquoi le présent article propose de compléter l’article 23 de la loi du 30 juin 2000 précitée pour rendre le RAPO effectivement applicable aux trois fonctions publiques. Il s’agit d’une disposition de nature législative dans la mesure où elle prévoit, pour la fonction publique territoriale, l’intervention d’une personne ou d’une instance extérieure à la collectivité territoriale concernée.

Cette réforme est attendue. Le rapport adopté lors du Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 mentionne ainsi, au sein des réformes projetées s’agissant du ministère de la justice, la « généralisation des commissions précontentieuses dans les ministères pour réduire la demande adressée à la justice administrative (en particulier au sujet de la fonction publique)». Le document relatif à la « modernisation du ministère de la justice » précise quant à lui que « pour limiter le contentieux administratif des commissions précontentieuse seront mises en place dans l’administration, en particulier dans le secteur de la fonction publique ».


Citation:
EXTRAIT DE L’ÉTUDE DU CONSEIL D’ÉTAT INTITULÉE : « INSTAURER UN RECOURS GRACIEUX PRÉALABLE ASSORTI DE L’ÉVENTUELLE INTERVENTION D’UN TIERS »

La nécessaire possibilité laissée à l’agent de solliciter l’intervention d’un tiers

Le simple recours gracieux ne peut cependant suffire. L’absence de garantie d’un réexamen systématique de la décision, qui est pourtant la véritable raison d’être du recours administratif préalable obligatoire, comme le risque de cristallisation du litige dans une logique conflictuelle justifient d’ouvrir la possibilité de recourir à l’intervention d’un tiers.

Il est donc proposé de prévoir la possibilité, pour le fonctionnaire comme pour l’autorité administrative, de solliciter l’intervention d’une tierce personne, qui pourrait par exemple être un fonctionnaire présentant toutes les garanties d’indépendance et de compétence par rapport au litige (fonctionnaires ayant exercé des responsabilités importantes notamment dans le domaine de la gestion du personnel, par exemple). Ce « tiers de référence » aurait pour mission :

- d’expliquer et de clarifier le cadre et l’objet du litige ;
- de rendre un avis impartial et éclairé sur le litige.

Cette intervention serait, à l’initiative de l’agent, de droit, et se limiterait à un rôle consultatif, l’avis étant rendu à l’autorité compétente sur le recours. Il appartiendrait également à ce « tiers de référence », lorsque la décision de l’administration lui paraît fondée, d’expliquer à l’agent concerné les motifs de la décision afin de prévenir les recours inutiles.

Une articulation délicate avec les commissions administratives paritaires

Sous réserve des modifications susceptibles d’intervenir dans le rôle et les compétences des CAP, la situation actuelle est caractérisée par des compétences variables de ces instances en fonction des matières :

- dans certains cas, les commissions administratives paritaires doivent être saisies avant l’intervention de la décision. Il en va ainsi, notamment, en matière d’avancement, de mutation ou de licenciement pour insuffisance professionnelle. Cette compétence consultative a priori ne soulève pas de difficultés par rapport à l’instauration d’un recours administratif préalable obligatoire ;
- les commissions administratives paritaires peuvent également constituer des instances de recours, après l’intervention de la décision. Tel est le cas en matière de notation, d’autorisation de servir à temps partiel ou encore d’autorisation d’absence pour suivre une action de préparation à un concours administratif ou une action de formation continue.

Dans la perspective de l’instauration d’un recours administratif préalable obligatoire, trois écueils doivent être évités :

– il convient en premier lieu de proscrire la possibilité d’exercer parallèlement le recours obligatoire et le recours devant la CAP, notamment si les CAP voyaient leurs compétences comme instances de recours renforcées, afin d’éviter une concurrence dommageable entre les deux procédures, et une difficulté d’articulation et de coexistence de décisions administratives de même niveau potentiellement contradictoires ;

– en deuxième lieu, la distinction des voies de recours entre saisine de la CAP et recours administratif préalable obligatoire en fonction du type de décisions doit également être écartée. Une telle distinction serait en effet, dans la pratique, d’une grande complexité et introduirait des disparités procédurales entre les différents recours. Elle ne serait lisible ni pour l’agent, ni pour l’administration;

– enfin, l’idée d’une alternative laissée à l’agent entre recours obligatoire et recours devant la CAP ne saurait être retenue. Elle ruinerait en effet le caractère obligatoire du recours mis en place, et se traduirait par des choix d’opportunité.


— Dans la fonction publique de l’État, le dispositif conduit à introduire un recours gracieux. Cette intervention est, à l’initiative de l’agent, de droit, et se limite à un rôle consultatif, l’avis étant rendu à l’autorité compétente sur le recours. Il appartiendra à ce « tiers de référence », lorsque la décision de l’administration lui paraît fondée, d’expliquer à l’agent concerné les motifs de la décision afin de prévenir les recours inutiles.

Ce recours ne s’exerce de cette manière que si « son recours préalable est directement exercé auprès d’une commission administrative chargée d’éclairer l’autorité compétente ». La « commission administrative » concernée peut être une commission administrative paritaire ou bien toute commission administrative qui en tient lieu selon le régime applicable à chaque fonction publique.

Dans l’étude précitée, le conseil d’État proposait en effet l’intervention alternative de la commission administrative paritaire ou du « tiers de référence » dans le cadre du recours gracieux obligatoire.
Le fonctionnaire aura ainsi la possibilité, au moment de l’exercice du recours gracieux obligatoire de saisir le « tiers de référence » si le recours préalable n’est pas obligatoirement adressé à une commission administrative.

Le conseil d’État a estimé que cette solution présentait de nombreux avantages car elle permettrait une véritable articulation entre recours administratif préalable obligatoire et saisines des CAP, qui éviterait tant l’allongement excessif des délais que le passage systématique devant des instances collégiales auxquelles certains agents préféreront peut-être l’avis d’un tiers. En outre, la procédure s’en trouverait considérablement simplifiée, puisqu’une seule voie de recours administratif serait ouverte, seule la nature de l’avis sollicité variant à la demande de l’agent.

— Dans la fonction publique territoriale, la procédure de recours gracieux pourrait s’appuyer sur une autorité collégiale adossée au centre de gestion du département chef-lieu de région. L’étude du Conseil d’État estime que « seule une instance de recours collégiale disposera de la légitimité nécessaire pour être admise et écoutée par les employeurs territoriaux ».

Le fonctionnaire souhaitant contester une décision formerait le recours gracieux auprès de l’exécutif local, qui serait tenu de transmettre immédiatement la demande pour avis à une commission de recours de la fonction publique territoriale. Elle disposerait alors d’un court délai – le Conseil d’État suggérait deux mois – pour rendre un avis motivé sur le recours, après une procédure contradictoire au cours de laquelle les parties pourraient, à l’initiative de la commission, être entendues. L’exécutif territorial disposerait de quinze jours à compter de la notification de cet avis motivé pour prendre sa décision, qui serait seule susceptible de recours.

— Dans la fonction publique hospitalière, la procédure de recours gracieux pourrait être plus délicate à mettre en œuvre.

La spécificité de la fonction publique hospitalière réside dans le fait que l’autorité hiérarchique du fonctionnaire – le directeur général de l’établissement –n’a pas de supérieur hiérarchique. Un recours administratif préalable obligatoire en matière de fonction publique hospitalière doit donc présenter le caractère d’un recours gracieux, et non d’un recours hiérarchique compte tenu du principe d’autonomie des établissements hospitaliers et des établissements sanitaires et sociaux.
Le recours à un « tiers de référence » dans le cadre d’un recours administratif préalable obligatoire paraît difficile à appliquer, compte tenu de l’autonomie et de la dispersion des structures concernées. Le Conseil d’État suggère (20) de laisser le soin au chef d’établissement de déterminer, avec le secrétaire du comité technique d’établissement, le « tiers de référence ».

Le Gouvernement semble préférer que l’application du RAPO à la fonction publique fasse l’objet d’une expérimentation.
*
* *
La Commission examine l’amendement CL 161 du rapporteur.

M. le rapporteur. En cas de modification du droit applicable, le mécanisme du recours administratif préalable obligatoire peut conduire aujourd’hui l’autorité administrative à prendre une décision défavorable, alors que l’autorité initiale aurait dû prendre une décision favorable. La règle instaurée par la proposition de loi ne doit donc pas s’appliquer de façon absolue.

Pour ce motif, je propose de remplacer dans la rédaction le mot « que » par le mot « si ». L’autorité administrative statuera sur le fond de la situation de fait et de droit à la date de sa décision. Si une modification législative ou réglementaire survient entre le moment où une décision a été prise et celui où le tribunal est amené à se prononcer, le tribunal se prononcera en fonction de la situation juridique en vigueur au jour où la demande a été présentée.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 162 du rapporteur.

La Commission examine alors l’amendement CL 393 du Gouvernement et le sous-amendement CL 420 du rapporteur.

M. le rapporteur. Avis favorable, sous réserve du sous-amendement par lequel nous demandons qu’un rapport annuel de l’expérimentation proposée soit communiqué au Parlement, en application de la jurisprudence constitutionnelle.

La Commission adopte le sous-amendement CL 420, puis l’amendement CL 393 sous-amendé.

Elle adopte ensuite l’article 6 ainsi modifié.



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MessagePosté le: Ven 11 Déc - 10:04 (2009)    Sujet du message: France : Présentation détaillée du nouveau projet de recours administratif RAPO par le Conseil d'Etat Répondre en citant

Le RAPO existe déjà pour les refus de visa.

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MessagePosté le: Ven 11 Déc - 14:52 (2009)    Sujet du message: France : Présentation détaillée du nouveau projet de recours administratif RAPO par le Conseil d'Etat Répondre en citant

Il me semble que le RAPO doit s’analyser en fonction de l’actuel basculement des droits nationaux sous l'autorité des deux cours européennes de justice (Conseil de l’Europe et Union Européenne), cours suprêmes dont l’enjeu repose désormais sur la bonne application des décisions et des jurisprudences dans la pratique judiciaire des tribunaux nationaux.

A mesure que les pays européens s’englueront dans la grande crise, le chômage et la précarisation vont alimenter le nationalisme. Les pressions sur les droits de l’homme (ou le protectionnisme économique, le refus des dépenses environnementales, etc …) vont devenir très fortes. La montée des extrémismes et la recherche de boucs émissaires va faire passer une très sale période aux étrangers, aux deuxièmes générations, aux familles binationales, etc … mais nous ne sommes qu’un parmi d’autres.

La (relative) indépendance des Cours de Justice Européennes et leur éloignement permet une (relative) protection face au durcissement des opinions nationales que les acteurs politiques nationaux seront, pour leur part, bien obligés de refléter.

Le RAPO m’apparaît globalement la session de rattrapage de l’administration française avant de devoir aller au contentieux sur la base des décisions européennes.

C’était Schrameck, l’ancien directeur de Cabinet de Jospin 1er ministre, qui a été en charge du RAPO au Conseil d’Etat, ce qui veut dire, là encore, qu’il y a eut longues négociations et tractations sur son contenu entre la majorité et l’opposition.

La question des conjoints de Français est importante au-delà des seuls refus de visa pour concerner tout autant les conflits de naturalisation (restant cette fois sur une base nationale), filiation, autorité parentale, refus d’accès aux autres droits (sociaux, éducation, formation, …), etc … Egalement de futurs refus de mariage ?

Mais il va falloir beaucoup lire avant de distinguer précisément ce qui nous concerne et comment. Et s’intéresser toujours davantage à la Cour Européenne des Droits de l’Homme ainsi qu'à la Cour de Justice de l'Union Européenne.



Citation:
Conseil de l’Europe - Surveillance de l'application par les Etats membres des arrêts de la Cour Européenne des Droits de l'Homme
9 décembre 2009
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1555877&Site=DC&BackColorInterne…






Citation:
Cour de Justice de l’Union Européenne
COMMUNIQUE DE PRESSE n° 104/09Luxembourg, le 30 novembre 2009
http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2009-12/cp090104fr.…


La cour de Justice de l'Union Européenne après l'adoption du Traité de Lisbonne

Citation:
Par le Traité de Lisbonne, le domaine de la police et de la justice pénale entre dans le droit commun et toutes les juridictions peuvent saisir la Cour de justice. Des dispositions transitoires prévoient cependant que cette pleine compétence ne sera applicable que cinq ans après l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne
...
En ce qui concerne les visas, l'asile, l'immigration et les autres politiques liées à la circulation des personnes (notamment la coopération judiciaire en matière civile, la reconnaissance et l'exécution des jugements) la Cour peut être maintenant saisie par toutes les juridictions nationales – et non plus par les seules juridictions supérieures - et elle est désormais compétente pour se prononcer sur des mesures d'ordre public dans le cadre de contrôles transfrontaliers. Par conséquent, la Cour de justice dispose d'une compétence de droit commun dans ce domaine et dès l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne.
...
En outre, la Charte des Droits fondamentaux de l'Union européenne acquiert la même valeur juridique que les Traités. Elle intègre « le bloc de constitutionnalité » sur lequel la Cour de justice peut se prononcer.



Citation:
Il découle du Traité de Lisbonne qu'une demande de modification du statut de la Cour de justice de l'Union européenne est entendue comme "projet d'acte législatif" et doit, être soumise à la procédure législative ordinaire [codécision à la majorité qualifiée].

En revanche, le statut des juges et des avocats généraux ainsi que le régime linguistique de la Cour reste soumis à la règle de l'unanimité.En ce qui concerne les modalités de nomination des Membres de l'institution, le Traité de Lisbonne reprend les dispositions existantes en ce que les juges sont nommés d'un commun accord par les gouvernements des États membres pour six ans mais désormais après consultation d'un comité chargé de donner un avis sur l'adéquation des candidats à l'exercice des fonctions de juge et d'avocat général à la Cour de justice et au Tribunal.

Ce comité est composé de sept personnes choisies parmi d'anciens membres des deux juridictions, des membres des juridictions nationales suprêmes et de juristes possédant des compétences notoires, dont l'un est proposé par le Parlement européen. Statuant sur initiative du Président de la Cour de justice, le Conseil adopte les décisions sur les règles de fonctionnement de ce comité ainsi que sur la désignation des membres de celui-ci.


Citation:

La procédure préjudicielle est étendue aux actes pris par les organes et organismes de l'Union18 qui sont ainsi incorporés au droit de l'Union que la Cour de justice peut interpréter et contrôler leur validité à la demande des juges nationaux afin de leur permettre, par exemple, de vérifier la conformité de leur législation nationale avec ce droit.

Est introduite par le Traité de Lisbonne une disposition selon laquelle la Cour de justice statue dans les plus brefs délais si une question préjudicielle est soulevée dans une affaire pendante devant toute juridiction nationale concernant une personne détenue19. Il est ainsi fait référence dans le texte même du Traité à la procédure préjudicielle d'urgence (PPU), entrée en vigueur le 1er mars 2008, qui s'applique à l'espace de liberté de sécurité et de justice. (CP 12/08).

Le Traité de Lisbonne étend le contrôle de la Cour de justice aux actes du Conseil européen, celui-ci ayant été reconnu par le Traité de Lisbonne comme une institution à part entière. En vertu de nouvelles dispositions20, elle peut, sur demande de l'État membre concerné, se prononcer sur la légalité d'un acte adopté par le Conseil européen ou le Conseil lorsqu'il a identifié un risque clair de violation grave par cet État membre de certaines valeurs21 (respect de la dignité humaine, respect des droits de l'homme, etc.)22.
...
Le Traité de Lisbonne assouplit les conditions de recevabilité des recours introduits par les particuliers (personnes physiques ou morales) contre les décisions des institutions, organes et organismes de l'Union. Les particuliers peuvent introduire un recours contre un acte réglementaire s'il affecte directement ceux-ci et s'il est dépourvu de mesures d'exécution. Dès lors, les particuliers n'ont plus à démontrer qu'ils sont individuellement concernés par cet acte.

Dans le cadre du contrôle du respect du principe de subsidiarité, la Cour de justice peut être saisie par un État membre d'un recours en annulation d'un acte législatif pour violation du principe de subsidiarité émanant d'un parlement national ou d'une des chambres de celui-ci. Le recours doit être formellement présenté par le gouvernement d'un État mais il peut être également simplement « transmis » par ce gouvernement, l'auteur véritable du recours étant le parlement national ou une chambre de celui-ci.


Traité de Lisbonne et Cour de justice européenne                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              

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MessagePosté le: Ven 11 Déc - 16:47 (2009)    Sujet du message: France : Présentation détaillée du nouveau projet de recours administratif RAPO par le Conseil d'Etat Répondre en citant

Conseil de l’Europe
Exécution des arrêts de la Cour Européenne des Droits de l’Homme
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Presentation/Default_fr.asp
 


Citation:

A propos de "l'accélération" du respect par les Etats membres des décisions de la Cour Européenne des Droits de l'Homme (COnseil de l'Europe, Strasbourg), voir également ce document qui a longtemps été classé en accès restreint et qui permet, de comprendre la stratégie adoptée par le Conseil de l'Europe pour tenter de se faire respecter.

https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2009)7&Language=lanFrench&Si…

Voir en particulier:


Annexe 2
Propositions pratiques pour la surveillance de l’exécution des arrêts
en cas de lenteur dans l’exécution


Annexe 5
Projet de mandat du Comité directeur pour les droits de l'homme (CDDH)
Fiche synoptique

Annexe 6
Projet de mandat du Comité d’experts pour le développement des droits de l’homme (DH-DEV)
Fiche synoptique

Annexe 7
Projet de mandat du Comité d’experts pour l’amélioration des procédures de protection des droits de l’homme (DH-PR)
Fiche synoptique

Annexe 8
Projet de mandat du Comité d’experts sur les questions relatives à la protection des minorités nationales (DH-MIN)
Fiche synoptique

Annexe 9
Projet de mandat du Groupe de travail sur la protection des droits de l’homme dans le contexte des procédures d’asile accélérées (GT-DH-AS)
Fiche synoptique

Annexe 11
Projet de mandat du Comite d’experts sur l’impunité (DH-I)
Fiche synoptique

Annexe 12
Projet de mandat du Comite d’experts sur la discrimination fondée sur l’orientation sexuelle et l’identité de genre (DH-LGBT)
Fiche synoptique

Annexe 13
Projet de mandat du Comite d’experts sur un projet de statut de la cour européenne des droits de l’homme (DH-PR-STAT)
Fiche synoptique


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