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Comment caractériser l'urgence devant les juridictions administratives

 
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MessagePosté le: Mer 22 Oct - 21:00 (2008)    Sujet du message: Comment caractériser l'urgence devant les juridictions administratives Répondre en citant

L’interprétation de la notion d’urgence par les juridictions administratives
Syndicat de la juridiction administrative – 7 décembre 2005

Citation:


Voir également le guide très important et très documenté du Gisti sur l'utilisation du référé administratif :

http://www.gisti.org/IMG/pdf/cj_referes.pdf



La loi du 30 juin 2000 contient plusieurs notions qui nécessitent une interprétation de la part des juridictions administratives. Il en va ainsi des notions de doute sérieux, d’atteinte à une liberté fondamentale mais aussi d’urgence. Cette dernière constitue l’une des conditions d’octroi des référés suspension, liberté et mesures utiles.

Mais l’urgence, contrairement au doute sérieux ou à l’atteinte à une liberté fondamentale, révèle une particularité : c’est un terme qui existe aussi dans le langage courant, qui n’est pas spécifiquement juridique. Dans le langage courant, l’urgence est « la qualité de ce qui ne peut être différé, ce qui doit être fait ou décidé sans délai ».

La notion d’urgence revêt donc une apparence de simplicité puisqu’elle est utilisée par des non-juristes. Mais sous cette apparente simplicité, elle est en réalité susceptible d’interprétations diverses y compris dans la vie courante : à une demande urgente, les uns répondront dans l’heure, les autres dans la journée ou dans la semaine qui suit. Ce constat confirme l’idée du professeur Chapus que « l’urgence comme la vertu connaît différents degrés ».

Cette fausse simplicité se retrouve aussi dans le cadre du contentieux administratif car une véritable interprétation de la notion est indispensable. En effet, il s’agit bien de savoir comment le juge administratif attribue un sens à un terme par nature imprécis. Si l’on sait que l’esprit de la loi de 2000 était celui d’un assouplissement des procédures d’urgence, notamment en remplaçant les conditions difficilement réparables du sursis à exécution par l’urgence, on constate également que le législateur a préféré laisser le juge libre de son interprétation en ne définissant pas lui-même cette notion.

L’interprétation de la notion d’urgence n’est d’ailleurs pas une problématique spécifique au juge administratif : elle peut être mise en parallèle avec l’effort d’interprétation mené par le juge civil ou par la juridiction communautaire. Les jurisprudences civile et communautaire peuvent d’ailleurs influencer celle du juge administratif : on les trouve ainsi citer en référence dans les conclusions des Commissaires du gouvernement (voir les conclusions Touvet sur CE, 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres).

Aujourd’hui, l’interprétation de la notion d’urgence par les juridictions administratives peut tout à fait illustrer le passage de la théorie à la pratique que les organisateurs de ce colloque proposent d’étudier. Un bilan de cette interprétation peut être réalisé en trois étapes à travers un bilan sur le sens acquis par la notion d’urgence depuis la loi du 30 juin 2000, puis un bilan relatif à l’exercice du contrôle de cassation sur la condition d’urgence (pour ce qui concerne le référé-suspension) et enfin par un bilan sur l’interprétation de l’urgence du point de vue du requérant.

I. Bilan sur le sens acquis par la notion d’urgence depuis la loi du 30 juin 2000

Le Conseil d’Etat a précisé comment le juge des référés doit mener son appréciation de la condition d’urgence (voir les explications fournies par l’ouvrage très complet de P. Cassia, Les référés administratifs d’urgence, LGDJ, 2003). Il en ressort principalement trois critères : l’urgence doit faire l’objet d’une appréciation différenciée selon le référé considéré, elle doit être appréciée de manière concrète et de manière globale.

1. Une appréciation différenciée selon le référé considéré

Selon la jurisprudence administrative, l’urgence ne s’apprécie pas de la même manière selon le référé envisagé. En effet, l’interprétation de l’urgence par le juge administratif est qualifiée de finaliste car le Conseil d’Etat interprète la notion d’urgence selon la finalité propre à chaque procédure de référé. Grâce à l’ordonnance CE, 28 févier 2003, Commune de Pertuis (AJDA, 2003, p. 1171, note A. Béal et P. Cassia), l’on sait qu’il s’agit pour le référé-suspension de vérifier que le juge du fond ne pourra pas statuer avant que la décision attaquée n’ait produit des conséquences irréversibles et pour le référé-liberté, qu’il est nécessaire de prendre une mesure dans les 48 heures pour préserver une liberté fondamentale. Par ailleurs, l’appréciation de l’urgence dans le cadre du référé-liberté semble différente de celle menée dans le cadre du référé-suspension, en ne prenant pas seulement en compte les effets de l’acte ou du comportement contesté mais d’autres éléments. On constate notamment que le juge des référés peut considérer que lorsqu’une atteinte grave et manifestement illégale est portée à une liberté fondamentale, la condition d’urgence est implicitement satisfaite.

L’appréciation de l’urgence est nécessairement spécifique dans le cadre du référé mesures utiles eu égard à sa finalité. L’urgence existe dans cette hypothèse notamment lorsque l’intervention du juge permettra d’assurer la continuité d’un service public, donc l’urgence pourra alors être appréciée en fonction de la mission de l’administration.

2. Une appréciation concrète de l’urgence

Dans le cadre de chacun des trois référés d’urgence, la condition d’urgence n’est pas appréciée de manière théorique mais au contraire en faisant preuve d’un très grand pragmatisme. Cette exigence d’un contrôle in concreto est affirmée par le Conseil d’Etat.

Pour le référé suspension, déjà le groupe de travail du Conseil d’Etat sur les procédures d’urgence précisait qu’« à la condition de préjudice succèderait une simple condition d’urgence ; cette condition serait appréciée in concreto pour chaque espèce, au regard des effets de la décision administrative, soit qu’elle préjudicie gravement à la situation du requérant ou à un intérêt public, soit qu’elle soit de nature à emporter des conséquences qui risquent d’être difficiles à faire disparaître » (Rapport du groupe de travail du CE sur les procédures d’urgence, RFDA 2000, p. 946 )

Ensuite, l’arrêt Confédération nationale des radios libres du 19 janvier 2001 fournit la définition désormais connue de l’urgence : la condition d’urgence est remplie quand la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre.

Par conséquent, le juge des référés doit apprécier concrètement la gravité des effets de la décision. Il doit aussi vérifier l’immédiateté du préjudice invoqué. Et cette appréciation se fait au regard de la situation du requérant

Cette appréciation de l’urgence au regard de la situation du requérant mérite quelques développements. Tout d’abord, dans chaque espèce, l’appréciation de l’urgence se fait en fonction des justifications apportées par le requérant (ainsi, elle ne sera pas constituée si les arguments du demandeur sont trop abstraits). Il faut bien comprendre, dans la mesure où l’urgence n’est pas appréciée de manière théorique par rapport à un type d’actes ou à une catégorie de situations, que c’est bien au requérant de démontrer cette urgence (CE, 23 mars 2001, Société Lidl).

De manière plus étonnante, l’appréciation du juge des référés dépend également de la diligence du requérant. Autrement dit, l’attitude d’un requérant négligent, peu pressé de former une demande de référé, peut lui être opposée comme étant en contradiction avec les justifications qu’il présente pour démontrer l’urgence par exemple à suspendre un acte (solution à nuancer tout de même car le juge des référés limite la portée de la négligence du requérant lorsque le préjudice est important : CE, 5 juin 2002, Batalla). Par ailleurs, cette lenteur à agir du requérant peut même aboutir à une ordonnance de rejet sur le fondement de l’article L. 522-3. Une telle jurisprudence nécessite donc une vigilance particulière de la part des requérants et de leurs conseils.

De plus, la condition d’urgence ne sera pas non plus satisfaite lorsque le requérant s’est lui-même placé dans une situation où il ne peut plus justifier d’une urgence. Par exemple, dans l’affaire Société Kerry (CE, Ord., 3 janvier 2003, Ministre de l’Intérieur c/ Société Kerry, AJDA, 2003, p. 342, note J-P Gilli), dans le cadre d’un référé-liberté, le CE met en évidence le risque accepté par la société demandant l’expulsion de squatters d’un immeuble dont elle est propriétaire, dans la mesure où les dirigeants de cette société savaient, à la date de l’acquisition du bien, qu’il était occupé par des squatters.

De manière assez paradoxale, le Conseil d’Etat tout en affirmant la nécessité d’une appréciation concrète de l’urgence, met en évidence un système de présomptions d’urgence (ou d’absence d’urgence). Les deux démarches peuvent sembler contradictoires car la présomption nécessite la détermination de catégories, alors que l’appréciation concrète les réfute plutôt (cf conclusions Touvet sur CE, 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres). Pourtant, dans l’affaire Ameur, les conclusions De Silva proposent non pas de s’en remettre aux juges du fond mais de fixer un cadre pour l’appréciation des TA en distinguant différentes hypothèses selon certaines présomptions. Parmi les décisions causant a priori un préjudice grave et immédiat, la Commissaire du Gouvernement propose notamment de faire figurer les décisions d’expulsion ou d’extradition. En l’espèce, pour un refus de titre de séjour, il y aurait urgence quand l’étranger est arrivé régulièrement en France et se trouve en situation irrégulière du fait d’un refus de renouvellement d’un titre de séjour (CE, Sect., 14 mars 2001, Ministre de l’Intérieur c/ Mme Ameur, RFDA, 2001, p. 673). D’autres présomptions d’urgence résultent de la jurisprudence. La condition d’urgence est a priori remplie face aux actes suivants notamment : refus d’enregistrer une demande d’asile territorial, permis de construire, décision de préemption... A l’inverse, il existe aussi des présomptions d’absence d’urgence. Ainsi, la condition d’urgence est présumée ne pas être remplie à propos de la mutation d’office d’un fonctionnaire (CE, 22 février 2002, ONF), du blâme infligé à un fonctionnaire ou encore d’une déclaration d’utilité publique.

Mais en réalité la présomption n’est pas intellectuellement incompatible avec l’appréciation concrète puisque, qu’il s’agisse d’une urgence présumée ou d’une absence présumée d’urgence, la présomption peut être renversée par l’existence de circonstances particulières.

Néanmoins l’appréciation in concreto conduit à une appréciation restrictive car elle consiste en la prise en compte de toute une série d’éléments qui pourra souvent aboutir à considérer que la condition d’urgence n’est pas remplie.

3. Une appréciation globale de l’urgence

Les arrêts et ordonnances du Conseil d’Etat soulignent que le juge des référés doit prendre en compte l’ensemble des circonstances de l’espèce qui apparaissent dans le dossier. Plus précisément, l’arrêt CE, 28 février 2001, Préfet des Alpes maritimes exige une mise en balance de l’intérêt de l’exécution de la décision et de l’intérêt de sa suspension (CE, Sect. 28 février 2001, Préfet des Alpes maritimes c/ Société Sud Est Assainissement, AJDA, 2001, p. 461). Autrement dit, le juge des référés doit mettre en balance les effets de la mesure prise par l’Administration et les effets de la mesure que le requérant lui demande de prendre. Selon les conclusions du Commissaire du gouvernement Alain Seban, le juge administratif des référés doit s’assurer que « l’urgence à suspendre est contrebalancée par l’urgence à poursuivre ».

L’appréciation ne s’en tient donc pas à l’examen concret des arguments invoqués par le requérant, mais intègre l’intérêt de l’action de l’Administration. L’on doit ainsi aboutir à une appréciation objective de l’urgence compte tenu de l’ensemble des circonstances de chaque espèce. D’où l’idée que le juge des référés aboutit à un raisonnement sous forme de bilan.

La détermination par le Conseil d’Etat de ces trois éléments - approche différenciée, globale et concrète - va guider l’appréciation du juge des référés. Cet encadrement de l’office du juge des référés résulte d’ailleurs essentiellement d’un contrôle de cassation qui sera l’objet d’une deuxième étape de ce bilan.

II. Bilan sur le contrôle de cassation et l’interprétation de la notion d’urgence

La notion d’urgence est une notion essentiellement factuelle. C’est donc le juge du fond qui en maîtrise l’appréciation dans le cadre du référé-suspension. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs affirmé à plusieurs reprises que la décision du juge constatant qu’il y a ou non urgence relève de « l’appréciation souveraine des circonstances de l’espèce qui ne peut être discutée devant le juge de cassation » (CE, Sect., 25 avril 2001, Association des habitants du littoral du Morbihan et CE, 25 avril 2001, SARL Janfin, DA 2001, comm. 153, Dr fiscal, 2001, comm. 581, 959-967, concl. Bachelier). Ainsi, par exemple, « en relevant que du fait du montant très élevé de la dépense mandatée d’office au regard du montant total du budget du syndicat intercommunal (concerné) et des conséquences d’une telle circonstance pour le syndicat, l’urgence justifiait la suspension, le juge des référés du TA de Strasbourg s’est livré à une appréciation souveraine des faits » (CE, 29 juin 2001, Compagnie nationale du Rhône).

Deux points essentiels peuvent être évoqués à propos du contrôle de cassation : d’une part, ce contrôle permet de révéler des divergences possibles entre juge de première instance et juge de cassation sur la notion d’urgence ; d’autre part, l’étendue du contrôle de cassation sur la condition d’urgence doit être mesurée.

1. Les divergences dans l’interprétation de la notion d’urgence

Quelques affaires serviront ici d’exemples pour montrer que l’interprétation de l’urgence et les différents critères de son appréciation ne relèvent pas de l’évidence puisque les juges du fond peuvent avoir une appréciation différente de celle adoptée par le Conseil d’Etat.

Le premier exemple porte sur la présomption d’urgence dans l’affaire Ameur relative à un refus de titre de séjour : le juge des référés du Tribunal administratif de Poitiers a accordé la suspension de ce refus en invoquant uniquement l’interdiction du territoire dont était assorti le refus et ses effets pour l’intéressée. Le Conseil d’Etat va en revanche proposer un raisonnement, comme l’y invitait Mme De Silva, sur les présomptions d’urgence.

Dans l’affaire Préfet des Alpes maritimes c/ Société Sud Est Assainissement, le juge des référés du TA de Nice a considéré que la condition d’urgence était satisfaite eu égard aux intérêts défendus par les associations requérantes : il met en évidence les risques « d’atteinte à un espace boisé » et de « pollution de nappes phréatiques », il répond ainsi aux exigences de l’arrêt Confédération nationale des radios libres. Mais le Conseil d’Etat, dans cette affaire, impose de mettre en balance urgence à suspendre et urgence à exécuter et c’est donc une autre appréciation de l’urgence qui est menée.

Enfin, dans l’affaire Société des Pétroles Shell, le juge des référés du TA de Lyon a refusé de constater l’urgence à suspendre un arrêté préfectoral imposant la réalisation de travaux importants à une station service, pour des raisons de sécurité, dans la mesure où les risques d’accident, même s’ils étaient improbables, pouvaient avoir des conséquences extrêmement graves (TA Lyon, Ord., 14 juin 2005, Société des Pétroles Shell). Le Conseil d’Etat a constaté une dénaturation des faits en insistant sur le caractère improbable des risques, plus que sur la gravité du danger encouru. Ainsi, alors qu’il n’y avait pas d’urgence à suspendre pour le juge de première instance, il existe au contraire une urgence selon le raisonnement tenu par le CE (CE, 22 février 2002, Société des pétroles Shell).

Ces trois illustrations correspondent d’ailleurs aux éléments pouvant faire l’objet d’un contrôle de cassation.

2. L’étendue du contrôle de cassation

En principe le contrôle de cassation ne peut porter sur l’appréciation des faits. Pour statuer sur l’urgence le juge de cassation s’inscrit soit dans le contrôle de la motivation de l’ordonnance, soit dans l’erreur de droit. Dès lors, l’appréciation des faits ne peut faire l’objet d’un contrôle de cassation que dans l’hypothèse très particulière d’une dénaturation des faits.

a. Le renforcement de l’obligation de motivation

Le CE peut confirmer ou contester l’appréciation de l’urgence menée par les juges du fond selon la motivation qu’ils ont adoptée. Dans l’arrêt CE, Sect., 25 avril 2001, Association des habitants du littoral du Morbihan, l’office du juge des référés est précisé : « il appartient au juge des référés de mettre le juge de cassation en mesure d’exercer son contrôle, de faire apparaître les raisons de fait et de droit, pour lesquelles soit il considère que l’urgence justifie la suspension de l’acte attaqué, soit il estime qu’elle ne la justifie pas ». Le Conseil d’Etat rejette donc toute motivation stéréotypée ou incomplète : ainsi il constate que le juge des référés « s’est borné à relever, sans préciser les considérations sur lesquelles il se fondait, que « compte tenu de la profession du requérant », il y avait urgence à ordonner la suspension d’une décision de retrait de permis de conduire et de l’arrêté constatant la perte de validité du permis pour un pianiste professionnel » (CE, 23 mai 2002, Garosi ; idem, CE, 23 mars 2001, Courtois de Viçose). A l’inverse la motivation est suffisante lorsque le juge précise les conséquences qu’aura la décision dont on demande la suspension (CE, Sect., 11 juillet 2001, Société Trans-Ethylène ; CE, 6 avril 2001, France-Télécom ; CE, 28 mai 2001, CHU Hôtel-Dieu-St-Jacques). Il faut ajouter que l’obligation de motivation est conçue de manière mesurée et que cette motivation ne va donc pas au-delà des détails de la requête introductive d’instance (Préfet des Alpes maritimes). En revanche, l’obligation de motivation s’impose aussi aux ordonnances de tri sur le fondement de l’article L. 522-3 (hypothèse où le juge des référés rejette une demande qui ne présente pas un caractère d’urgence).

Par conséquent, dans des faits similaires on peut tout à fait concevoir que le juge de cassation censure une ordonnance peu motivée et en admette une autre. Le renforcement de l’obligation de motivation donne une plus grande prise au contrôle de cassation.

b. Le contrôle de l’erreur de droit

Ce contrôle porte sur la pertinence des critères retenus par le juge des référés. Il s’agit de contrôler le raisonnement tenu par le juge des référés à la fois dans l’appréciation concrète de l’urgence et dans son appréciation globale (Cf. CE, 25 novembre 2002, Astoul, note P.-D. Danna, AJDA, 2003, p.1290 ; CE, Sect., 14 mars 2001, Ministre de l’Intérieur c/ Mme Ameur, RFDA, 2001, p. 673 ; P. Cassia, Le contrôle de cassation sur les référés administratifs, Bilan de jurisprudence 1er janvier-11 juillet 2001, Droit administratif, octobre 2001, p. 11 ; CE, Sect., 29 novembre 2002, Communauté d’agglomération de Saint-Etienne Métropole, AJDA, 2003, p. 279).

c. Le contrôle de la dénaturation des faits

Il s’agit bien sûr d’une hypothèse exceptionnelle qui se rencontre lorsque le juge des référés a donné à des faits un sens qu’ils n’ont pas en réalité. Mais elle permet au juge de cassation de contrôler notamment l’appréciation globale de l’urgence opérée en première instance : on est donc au cœur de l’appréciation de l’urgence. Par exemple, on a vu que la mise en balance de l’urgence à suspendre et de l’urgence à exécuter a été contrôlée en cassation dans l’affaire Shell et que le Conseil d’Etat a contredit le raisonnement tenu par le juge de première instance.

Ces trois éléments du contrôle de cassation appellent quelques remarques. Tout d’abord, la distinction entre obligation de motivation, erreur de droit, et dénaturation des faits peut sembler artificielle. En effet, il est difficile de dissocier le défaut de motivation de l’erreur de droit lorsque, précisément, le juge de cassation considère que le juge des référés n’a pas fait apparaître toutes les circonstances de l’espèce. D’ailleurs, ce même vice est tantôt qualifié de défaut de motivation (Préfet des Alpes maritimes), tantôt qualifié d’erreur de droit. De plus, l’erreur de droit retenue est large, elle rejoint la qualification juridique des faits selon la Commissaire du gouvernement De Silva (Ameur), ce qui n’est pas étonnant au regard de la nature même de la notion d’urgence (voir aussi CE, 25 novembre 2002, Astoul, note P-D Danna, AJDA, 2003, p. 1293).

En définitive, même si le contrôle de cassation peut parfois aboutir à analyser la qualification juridique des faits, il convient de rappeler que ce contrôle reste tout de même rare. En outre, le juge des référés maîtrise l’appréciation de l’urgence, il est souverain en la matière. De plus, la manière dont il motive son ordonnance est extrêmement importante, elle lui permet de mettre l’accent sur un élément de fait pour caractériser ou non l’urgence. Sa liberté d’appréciation ne doit donc pas être minimisée.

Au-delà de ces appréciations relatives aux relations entre les juridictions administratives dans l’interprétation de la notion d’urgence, il faut s’intéresser au requérant dans une dernière étape du bilan qui adoptera son point de vue.

III. Le bilan de l’interprétation de l’urgence du point de vue du requérant

Le requérant a un rôle essentiel à jouer car il doit justifier de manière rigoureuse l’urgence invoquée. La précision de la requête est d’autant plus nécessaire que le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance de tri, sur le fondement de l’article L. 522-3, sans audience publique ni respect du contradictoire. De plus, le requérant doit agir suffisamment rapidement pour ne pas se voir reprocher son manque de diligence.

Par ailleurs, réapparaît ici la problématique traditionnelle de l’équilibre en droit administratif entre droits de l’administré et prérogatives de l’administration : il faut en effet se demander ce que le requérant gagne dans l’interprétation de la notion d’urgence en relevant les éléments favorables et défavorables au requérant, ces derniers permettant de distinguer des considérations en faveur de l’Administration.

1. Les éléments favorables au requérant dans l’interprétation de la notion d’urgence

L’interprétation de la notion d’urgence par les juridictions administratives présente plusieurs éléments favorables au requérant, surtout au regard de l’état du droit antérieur à la loi de 2000.

Tout d’abord, la prise en compte du préjudice à caractère pécuniaire est favorable au requérant. Cette prise en compte des difficultés financières d’une entreprise ou du bouleversement dans les conditions d’existence résulte d’une définition large de l’urgence depuis l’arrêt Confédération nationale des radios libres. En prenant en compte l’impact pécuniaire d’une décision, le juge administratif peut d’ailleurs se livrer à une véritable expertise économique (dans l’affaire Tiscali, le juge des référés du Conseil d’Etat évalue les conséquences financières d’une décision de l’administration pour une entreprise : CE, Ord., 8 novembre 2002, Société Tiscali Télécom, AJDA, 2003, p. 250, note T. Tuot). De plus, si la notion de conséquences difficilement réparables n’a pas entièrement disparu, elle ne constitue plus le critère unique de l’urgence.

En outre, la présomption d’urgence aboutit à renverser la charge de la preuve en mettant l’administration dans l’obligation de prouver l’absence d’urgence (à suspendre). Qu’en est-il de l’absence présumée d’urgence ? La mise en œuvre du pouvoir d’appréciation du juge du fond lors de l’examen des circonstances particulières permet de renverser la présomption d’absence d’urgence : par exemple, pour les mutations d’office ou pour le contentieux des pensions, voir les ordonnances du juge des référés du TA de Grenoble et du TA de Lyon (cf. intervention de M. Alain Bézard).

Quant à l’appréciation globale de l’urgence, il faut souligner qu’il n’y a pas de prise en compte systématique de la notion d’intérêt général par le juge des référés. Ainsi, l’appréciation de l’urgence par la mise en balance de l’intérêt du requérant et de l’intérêt général connaît des assouplissements en matière fiscale. Selon MM. Guyomar et Colin (AJDA 2001, p. 464) l’appréciation de l’urgence donnée dans la décision Janfin révèle la souplesse d’appréciation du Conseil d’Etat qui ne souhaite pas opposer au requérant le souci de sauvegarder les intérêts du Trésor en éliminant les risques d’insolvabilité organisée. (CE, 25 avril 2001, Ministre de l’Economie et des finances c/ Janfin : « le juge doit apprécier la gravité des conséquences que pourraient entraîner, à brève échéance, l’obligation de payer sans délai l’imposition ou les mesures mises en œuvre ou susceptibles de l’être par son recouvrement, eu égard aux capacités du contribuable à acquitter les sommes qui lui sont demandées » ; les conclusions Chauvaux permettent de préciser la notion d’urgence en contentieux fiscal à propos des sursis de paiement).

2. Les éléments défavorables au requérant dans l’interprétation de la notion d’urgence

D’autres éléments du contrôle du juge en matière d’urgence font l’objet de critiques doctrinales en ce qu’ils semblent défavorables au requérant.

Tout d’abord, il apparaît que la distinction de la condition d’urgence selon la procédure engagée - appréciation finaliste - va dans le sens d’une diminution des cas dans lesquels la condition d’urgence de l’art. L. 521-2 sera remplie (Commune de Pertuis). Le Conseil d’Etat considère, sans que la loi le précise, que le référé-liberté est une mesure exceptionnelle.

Ensuite, l’appréciation in concreto de l’urgence révèle une certaine sévérité : en induisant du caractère tardif d’une demande de suspension, l’absence d’urgence à prononcer cette dernière, le juge des référés fait prévaloir « un mode de lecture de l’urgence que ne postulent, semble-t-il, ni les textes, ni la jurisprudence, ni la doctrine » (CE, ord., 26 décembre 2002, Association pour la protection des intérêts de Cazaubon-Barbotan, note R. Hostiou, AJDA, 2003, p. 675).

Par ailleurs, le raisonnement relatif à la présomption de l’absence d’urgence peut être critiqué. Ainsi, puisqu’une DUP est analysée comme un acte préalable dépourvu par lui-même d’effets immédiats, le juge administratif tend à la considérer comme n’étant pas a priori de nature à préjudicier de manière grave et immédiate à la situation des requérants ou aux intérêts que ceux-ci entendent défendre, il ne tient pas compte alors des implications juridiques immédiates et des implications concrètes d’une telle mesure, telles que l’imminence de travaux (R. Hostiou, ibidem).

L’appréciation globale de l’urgence est également discutée : il s’agit alors pour la doctrine de réaliser un bilan du bilan. Elle souligne que si l’on peut comprendre l’intention du juge administratif à l’origine de cette jurisprudence, celle-ci dépasse sans doute la volonté du législateur et, au total, cette appréciation globale aboutit à une interprétation restrictive de la condition d’urgence (cf. B. Caviglioli, Le recours au bilan dans l’appréciation de l’urgence, AJDA, 2003, p. 642).

Enfin, la prise en compte de l’intérêt général intervient à plusieurs étapes du raisonnement du juge. D’une part, elle apparaît, lors de l’appréciation globale de l’urgence. D’autre part, lorsque les conditions du référé-suspension sont remplies on sait qu’ « il appartient au juge des référés d’apprécier si, à titre exceptionnel, il convient néanmoins de ne pas ordonner la suspension de l’exécution de la décision attaquée ou de certains de ses effets » (CE, 15 juin 2001, Société Robert Nioche). Il s’agit alors de réintroduire une prise en compte de l’opportunité et de l’intérêt général à ce stade de l’appréciation de l’urgence. Cette jurisprudence est cependant conforme à la volonté du législateur qui a repoussé un amendement (Montebourg) souhaitant rendre obligatoire la suspension lorsque les conditions législatives étaient remplies.

Deux remarques peuvent être formulées pour conclure

La notion d’urgence telle qu’elle est interprétée par les juridictions administratives révèle bien des subtilités et peut apparaître comme plus restrictive que la loi du 30 juin 2000 ne pouvait le laisser apparaître.

La doctrine universitaire a tendance à s’intéresser principalement aux décisions du Conseil d’Etat en matière de référé. Or, la réalité quotidienne de l’interprétation de la notion d’urgence dépend du juge de première instance et donc essentiellement des Tribunaux administratifs. Il serait particulièrement intéressant de comparer davantage les décisions du Conseil d’Etat et des juges de première instance, ainsi que les décisions des juges de première instance entre elles. On peut donc formuler le souhait que se multiplient les chroniques de l’urgence telles que celle réalisée pour les ordonnances du TA de Montpellier par les membres du Centre de recherches et d’études administratives de Montpellier (CREAM) (LPA, notamment 5 avril 2004, p. 3 ; 6 avril 2004, p. 4).


Dernière édition par Admin le Lun 22 Fév - 01:45 (2010); édité 3 fois
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MessagePosté le: Mer 2 Sep - 16:46 (2009)    Sujet du message: Comment caractériser l'urgence devant les juridictions administratives Répondre en citant

L’urgence devant le juge des référés en droit des étrangers
http://www.legiweb.com/article.php3?id_article=25

Si le code de justice administrative soumet la saisine en référé du juge administratif à la nécessité de l’urgence et à l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée, le Conseil d’Etat rappelle la présomption d’urgence qui caractérise les contentieux résultant de refus de renouvellement ou de retrait de carte de séjour d’un étranger. Il rappelle que le requérant n’a pas l’obligation de justifier de circonstance particulières caractérisant la nécessité d’une mesure de suspension. La charge de la preuve de l’absence d’urgence repose donc sur l’administration dont la décision est querellée. De plus, le renouvellement d’une carte de séjour ne peut être subordonné à la présentation d’un visa long séjour ou à un contrat de travail à durée indeterminée.


ARRET CONSEIL D’ETAT 1/2 SSR, 29 JUILLET 2002 REQ. N° 243892

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 8 et 20 mars 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour M. Serdar X..., ; M. X... demande au Conseil d’Etat : 1°) l’annulation de l’ordonnance du 18 février 2002 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande de suspension de la décision du préfet du Loiret du 8 novembre 2001, confirmée le 30 novembre, lui refusant le renouvellement de sa carte de séjour temporaire ; 2°) la suspension de la décision susmentionnée du 8 novembre 2001 ; 3°) qu’il soit enjoint au préfet du Loiret de lui délivrer un titre de séjour dans un délai de 8 jours sous astreinte de 76,22 euros par jour de retard ; 4°) la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code du travail ;

Vu l’ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée ;

Vu le décret n° 46-1574 du 30 juin 1946 modifié réglementant les conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique : le rapport de Mlle Landais, Auditeur, les observations de la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, avocat de M. X..., les conclusions de Mlle Fombeur, Commissaire du gouvernement ;

Sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête ;

Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : "Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision" ;

Considérant que l’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre ; qu’il appartient au juge des référés, saisi d’une demande de suspension d’une décision refusant la délivrance d’un titre de séjour, d’apprécier si la condition d’urgence est remplie compte tenu de l’incidence immédiate du refus de titre de séjour sur la situation concrète de l’intéressé ; que cette condition d’urgence sera en principe satisfaite dans le cas d’un refus de renouvellement du titre de séjour, comme d’ailleurs d’un retrait de celui-ci ; que, dans les autres cas, il appartient au requérant de justifier de circonstances particulières caractérisant la nécessité pour lui de bénéficier à très bref délai d’une mesure provisoire dans l’attente d’une décision juridictionnelle statuant sur la légalité de la décision litigieuse ;

Considérant que, pour rejeter la demande de M. X... tendant à la suspension de l’exécution de la décision du préfet du Loiret du 8 novembre 2001, le juge des référés du tribunal administratif d’Orléans a opposé au requérant la circonstance qu’il n’établissait pas la nécessité pour lui de bénéficier à très bref délai d’une mesure provisoire ; que, toutefois et ainsi qu’il a été dit plus haut, dans le cas de décisions refusant le renouvellement d’un titre de séjour, la condition d’urgence doit en principe être regardée comme remplie ; que la décision contestée du 8 novembre 2001 refuse à M. X... le renouvellement de sa carte de séjour temporaire ; que, dès lors, le juge des référés ne pouvait, sans erreur de droit, mettre à la charge du requérant le soin de justifier de circonstances particulières caractérisant la nécessité d’une mesure de suspension ; que, par suite, son ordonnance doit être annulée ;

Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative et de régler l’affaire au titre de la procédure de référé engagée ;

Considérant, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, que l’urgence à suspendre une décision de refus de renouvellement d’un titre de séjour doit, en principe, être reconnue ; qu’en défense, le ministre ne fait état d’aucune circonstance particulière de nature à faire échec en l’espèce à cette présomption d’urgence ; que, par suite, la condition d’urgence doit être regardée comme remplie ;

Considérant, par ailleurs, qu’est propre à créer un doute sur la légalité de la décision contestée le moyen tiré de ce que le préfet aurait commis une double erreur de droit en motivant le refus de renouvellement de la carte portant la mention "salarié", d’une part, par le défaut de visa de long séjour alors que ce visa n’est pas exigé par les articles 7 et 8 du décret du 30 juin 1946 susvisé en cas de renouvellement de la carte de séjour temporaire et, d’autre part, par la circonstance que M. X... était seulement titulaire d’un contrat de travail à durée déterminée sans indiquer en quoi cette durée constituait une condition d’emploi susceptible de justifier un refus de titre de travail en application de l’article R. 341-4 du code du travail ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de suspendre l’exécution de la décision du préfet du Loiret du 8 novembre 2001, confirmée le 30 novembre suivant, refusant à M. X... le renouvellement de sa carte de séjour temporaire ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 911-1 du code de justice administrative ;

Considérant qu’aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : "Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ( ...) prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution" ; que la présente décision, si elle impose au préfet de statuer de nouveau sur la demande de renouvellement de titre de séjour présentée par M. X... et, dans l’attente de cette décision, de lui délivrer un récépissé de demande de titre de séjour, n’implique pas nécessairement qu’un titre de séjour lui soit accordé ; qu’ainsi, les conclusions à fin d’injonction ne peuvent qu’être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de faire application des dispositions précitées et de condamner l’Etat à verser à M. X... la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

DECIDE :

Article 1er : L’ordonnance du 18 février 2002 du juge des référés du tribunal administratif d’Orléans est annulée.

Article 2 : L’exécution de la décision du préfet du Loiret du 8 novembre 2001, confirmée le 30 novembre suivant, refusant à M. X... le renouvellement de sa carte temporaire de séjour est suspendue jusqu’à ce que le préfet ait de nouveau statué sur sa demande et, au plus tard, jusqu’à ce qu’il ait été statué au fond sur sa demande d’annulation de cette décision.

Article 3 : L’Etat versera à M. X... la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par M. X... est rejeté.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. Serdar X... et au ministre de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.



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MessagePosté le: Aujourd’hui à 20:05 (2016)    Sujet du message: Comment caractériser l'urgence devant les juridictions administratives

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