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France : Bilan des politiques d'immigration – Quelle stratégie pour l'administration ? Quelles stratégies pour les migrants ?

 
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MessagePosté le: Ven 21 Nov - 22:14 (2008)    Sujet du message: France : Bilan des politiques d'immigration – Quelle stratégie pour l'administration ? Quelles stratégies pour les migrants ? Répondre en citant

Le marché mondial de la migration


Entretien avec Yannick Blanc dans la revue "Le Débat" de septembre-octobre 2008.


Dans la mesure où nos couples et familles franco-étrangères jouent leur peau dans cette histoire, "Le Débat" voudra bien nous excuser de cette publication qui est pour nous vitale. D'autres articles intéressants se trouvent dans ce numéro du Débat, que nous incitons vivement nos lecteurs à se procurer.


Le Débat. - Vous avez eu à connaître des problèmes
de l'immigration en première ligne dans
le cadre de vos responsabilités administratives à
la préfecture de police. Vous avez dû quitter vos
fonctions pour avoir déplu en haut lieu, dans des
conditions que vous nous préciserez. Parlons, si
vous le voulez bien, de cette expérience, puisqu'elle
éclaire le témoignage sur le phénomène
dont vous êtes porteur.


Yannick Blanc. - Mon témoignage est en
effet le fruit d'un parcours qui a commencé
par une formation intellectuelle du côté de la
recherche en sciences sociales. Il a ensuite dérivé
vers l'administration d'abord, dans une petite
équipe de prospective au ministère de l'Environnement,
puis, après l'ENA, au ministère de
l'Intérieur comme sous-préfet, conseiller technique
du directeur général de la police nationale
et, enfin, chef du bureau des groupements et
associations. Après cela, j'ai été conseiller technique
au cabinet de Jean-Pierre Chevènement,
auprès de qui j'ai eu à m'occuper de problèmes
de décentralisation, de réforme de l'État et
d'aménagement du territoire. En 1999, il m'a
demandé de prendre en charge le dossier de la
Corse et le suivi de ce qu'on a appelé le processus
de Matignon). J'ai ensuite été chef du
service des affaires politiques et de la vie associative,
ce qui m'a conduit à faire des propositions
au moment du centenaire de la loi de 1901
et de celui de la loi de 1905. Enfin, en 2005, j'ai
été nommé directeur de la police générale à la
préfecture de police. Malgré son nom, cette
direction n'est pas une direction de police, mais
une direction administrative, chargée de délivrer
aux Parisiens des titres d'identité - cartes
d'identité, passeports, permis de conduire, cartes
grises, autorisations administratives diverses - et
aux étrangers des titres de séjour. J'avais également
la responsabilité des procédures de reconduite
à la frontière. C'est cette fonction que j'ai
quittée abruptement au mois de janvier 2008.


Tout au long de ce parcours, j'ai connu des
moments d'activité opérationnelle dans l'administration
territoriale, dans des fonctions de gestion
et d'encadrement de services administratifs
en prise sur le public, et des moments plus stratégiques,
ou conceptuels, auprès d'un ministre
qui aimait les idées ou dans des fonctions grâce
auxquelles, par exemple, j'ai été confronté à la
question de l'organisation de l'islam de France.
Cela m'a donné la chance de passer instantanément
de réflexions abstraites sur la prise en
compte des principes au règlement de questions
pratiques d'organisation, de vote, de concertation,
de négociation.


Le Débat. - Justement, vous avez eu à occuper
une position sensible lorsque vous avez chapeauté,
à côté de sujets administratifs assez
banals, comme celui des permis de conduire, un
dossier particulier: celui des titres de séjour aux
étrangers. Ce dernier vous a mis en contact avec
une population - l'immigration clandestine ou
irrégulière - vis-à-vis de laquelle est menée une
politique répressive. Si nous avons bien compris,
ce sont les difficultés que vous avez rencontrées
dans l'exécution de ces tâches qui vous ont
conduit à certains désaccords avec votre tutelle
politique.


Y. B. - Il Ya plus de rapports que vous ne le
pensez entre la gestion du permis de conduire et
celle des permis de séjour. Le point commun
tient aux questions délicates - et non résolues -
que pose dans la pratique administrative le rapport
à la réalité. Il se trouve que la législation sur
le permis à points et les techniques mises en
oeuvre pour gérer le droit de conduire sont extraordinairement
répressives et que cela finit par
poser toutes sortes de problèmes, y compris de
gestion de masse du contentieux, qui ne sont pas
faciles à dominer. On est là au coeur du quotidien
du travail de l'administration: comment
appliquer une règle et quelles en sont les conséquences
juridiques et pratiques?


Le tournant
répressif pris par les politiques publiques dans
cette matière a donné des résultats mesurables :
il y a moins de morts sur la route. La légitimité
de cette politique n'est donc pas en question.
En revanche, les modalités de sa mise en oeuvre
donnent lieu à beaucoup de contestations, par
exemple du fait que la mécanique automatisée
du retrait de points aboutit à ce que plusieurs
dizaines de milliers de personnes conduisent de
nos jours sans permis. Le paradoxe d'une telle
situation est qu'elle n'est pas nécessairement
dangereuse pour la sécurité de tous, puisque
celui qui conduit sans permis roule en général
prudemment, pour des raisons évidentes: ne
pas se faire repérer. Vous avez là un exemple
anodin des questions posées par l'application
des règles et du décalage qui existe entre l'énonciation
d'une règle, le vote d'une loi ou la
construction d'un système réglementaire et leur
mise en oeuvre. Comme cette problématique se
retrouve dans tous les domaines de l'activité
administrative, cela devrait amener à des questionnements
politiques utiles.


En matière de politique de l'immigration, les
termes dans lesquels se pose l'application de la
loi sont évidemment différents. La fonction que
j'ai occupée à la préfecture de police était à cet
égard un poste d'observation privilégié. Elle
était située à un niveau hiérarchique suffisamment
élevé et permettait de brasser une masse
d'affaires suffisamment importante pour fournir
une capacité d'analyse stratégique des problèmes.
En même temps, elle m'amenait à traiter
des dossiers et des situations individuelles. Je
pouvais donc apprécier les effets statistiques
d'une politique aussi bien que les décisions touchant
à la vie des gens concernés. Une politique
de l'immigration s'énonce et se conçoit toujours
en termes statistiques et répond â des problèmes
politiques qui sont eux-mêmes posés en termes
de nombre - force ou faiblesse démographique,
proportion de nationaux et de non-nationaux,
problématique de l'invasion, de l'équilibre, du
seuil, etc. Or la mise en oeuvre d'une telle politique
finit toujours par poser des problèmes
concrets pour la situation des personnes. Depuis
près d'un siècle, les controverses publiques sur
l'immigration s'expriment de cette manière: les
promoteurs d'une maîtrise de l'immigration raisonnent
sur la base de chiffres, tandis que les
contestataires de cette politique prennent à
témoin les destins individuels des migrants qui
sont accueillis ou non, accompagnés ou non,
refoulés ou non. Il n'y a là rien de particulier à
l'époque contemporaine.


Ce que nous appelons «politique de l'immigration
» s'exprime, pour le cas français au
moins, par l'adjonction ou la multiplication de
règles relatives au droit de séjour des étrangers.
L'instrument de réglementation administrative
utilisé par le politique pour maîtriser et réguler
l'immigration se caractérise avant tout par son
instabilité juridique: incessant ajout de règles
aux règles, effets de balancier d'une alternance à
l'autre, règles qu'on inverse d'une époque à
l'autre selon qu'on veut accueillir, régulariser ou
réduire le flux migratoire... Dans la durée, on
constate que les règles deviennent de plus en
plus nombreuses, à commencer par celles qui
portent sur les catégories de titres de séjour. On
assiste donc à un processus de complexification
continue du droit, alors même qu'on ne
cesse d'invoquer sa nécessaire simplification. La
logique politique conduit à élever la barrière à
l'entrée du territoire, mais la loi multiplie les
petites portes d'entrée. On répète à l'envi que
l'on refuse 1'«invasion» - métaphore omniprésente
en la matière -, alors même que nous
savons que nous avons besoin (ou qu'il est bon
pour la prospérité du pays ou pour la société
française) d'accueillir, par exemple, des artistes,
des médecins, des professionnels, et que la
tradition de droit qui est la nôtre ou tout simplement
les règles relatives aux droits fondamentaux
auxquelles notre pays a souscrit nous
obligent à accueillir certaines catégories d'étrangers.
Nous nous trouvons ainsi dans une situation
où notre législation multiplie les obstacles à
l'immigration en même temps qu'elle augmente
le nombre des catégories qui permettent de les
contourner.


Concrètement, sur la base des éléments statistiques
fournis par l'administration, on considère
que l'immigration est aujourd'hui massivement
«familiale », alors que les arguments en sa
faveur sont pour l'essentiel économiques - quand
ils étaient démographiques il y a un demi-siècle
- et qu'on continue à ne délivrer que très peu de
titres de séjour «salarié ». Ce constat, validé par
les rapports officiels sur l'immigration de l'INSEE
et d'autres organismes officiels, a amené les
parlementaires à réclamer un rééquilibrage de
l'immigration en resserrant les critères du regroupement
familial et en multipliant les possibilités
d'immigration économique. Mais il s'agit, là
encore, de multiplier les petites portes et non
d'en ouvrir une seule en grand car on estime
que cela provoquerait inévitablement un «appel
d'air».


Cette analyse est le résultat d'un artefact
administratif, d'un effet du droit, qui masque la
réalité telle que j'ai pu l'observer. Notre «mur»
législatif et réglementaire, en plus des petites
portes ouvertes à des catégories particulières
d'immigrants, comporte aussi une porte battante,
qui échappe à peu près totalement au législateur:
c'est l'article 8 de la Convention européenne
des droits de l'homme, qui reconnaît le
«droit à une vie J'rivée et familiale 'normale ».


C'est sur la base de cet article qu'est délivrée la
plus grande partie des cartes de séjour dites
familiales. Ce «droit à une vie privée et familiale
normale» n'entraîne pas beaucoup de délivrances
de visas, sauf pour les conjoints de Français,
mais il donne lieu à la quasi-totalité des
régularisations. Quand on est présent sur le territoire
national de manière irrégulière, parce
qu'on est entré soit avec un visa de tourisme qui
a expiré, soit sans visa du tout, la possibilité
qu'on a d'obtenir un titre de séjour consiste à
rester un certain temps, à fonder une famille
puis à faire valoir le droit qu'on a ainsi acquis «à
une vie privée et familiale normale ».


C'est l'analyse
qu'on peut faire d'un point de vue strictement
juridique. Le comportement des migrants
montre qu'ils connaissent cela parfaitement. La
migration est un monde dans lequel l'information
circule sans cesse, et les migrants, quel que
soit leur pays d'origine et si désespérés soient-ils,
ont un comportement stratégique. Leurs ressources
sont celles du dénuement, c'est-à-dire
leur vie même et leur personne, mais ils en font
une utilisation à la fois déterminée et fine. Ce
que le migrant analyse, lorsqu'il décide de partir
ou lorsqu'il arrive, ce sont les points forts et les
points faibles de la muraille de papier qu'il a
devant lui. Il constate vite, puisque le moteur de
sa migration est presque toujours la recherche
d'une activité économique, d'un travail salarié
ou indépendant, qu'il est pratiquement impossible
d'obtenir en France une carte de séjour à
ce titre mais que, en revanche, pour peu qu'il
reste assez longtemps dans la clandestinité et
qu'il fonde une famille, il a la possibilité d'obtenir
un titre de séjour «vie privée et familiale »,
une «carte VPF».


Ce titre de séjour possède en
effet cette vertu formidable qu'il autorise à travailler,
et ce sans aucun contrôle de l'administration
du travail! Autant cette administration
délivre ou refuse la carte de salarié après examen
des statistiques de l'ANPE, en se demandant si,
pour le métier exercé, il existe plus ou moins
d'offres et de demandes - et la réponse est
presque toujours la même -, autant la carte VPF
permet d'exercer l'activité économique de son
choix.


Lorsqu'on affirme que 80 % de l'immigration
correspondent à une immigration familiale,
on est dans la statistique des cartes de séjour,
mais pas dans la réalité. C'était vrai dans les
années 1970-1980, au moment où, après la fermeture
de l'immigration de travail, il y eut une
vague de regroupement familial au sens propre
du terme, et où l'on vit les travailleurs immigrés
des années de croissance rejoints par leur famille.
Mais dans la période contemporaine, il est
certain que les catégories juridiques et administratives
établies pour limiter l'immigration ne
correspondent ni aux comportements ni aux
objectifs des migrants.


Le Débat. - Ce que vous dites est très éclairant.
Mais avant d'y revenir plus en détail, pouvez-
vous nous en dire plus sur les conditions
dans lesquelles votre manière de comprendre
votre travail a conduit à des heurts avec votre
hiérarchie politique? On imagine que cela dut
avoir un rapport direct avec ce dont vous venez
de parler.


Y. B. - Quand on exerce la responsabilité
pratique non seulement de diriger et de faire
vivre une administration, mais d'appliquer des
règles de droit qui ont un rapport immédiat avec
les droits fondamentaux des personnes, on se
trouve inévitablement confronté à un dilemme
entre la poursuite d'objectifs et le respect de ces
droits. Bien entendu, l'énoncé des objectifs est
toujours conforme au droit.


Le problème est
que, comme je l'ai dit, les objectifs en matière
d'immigration sont toujours quantifiés. On critique
beaucoup le gouvernement pour sa poliprétation
du droit. En 2006, il annulait 10 % à
15 % des arrêtés de reconduite à la frontière. En
2007, la loi a simplifié la procédure administrative
en créant un acte unique de refus de séjour
et de reconduite, l'OQTF (obligation à quitter le
territoire français). Le tribunal administratif de
Paris en a annulé le tiers. Le juge des libertés et
de la détention est particulièrement vigilant,
pour ne pas dire hostile à la procédure de rétention
administrative puisque cette dernière est,
dans notre système de droits fondamentaux, une
brèche dans le principe qui veut que ce soit l'autorité
judiciaire, et elle seule, qui décide de la
privation de liberté et qu'une détention administrative,
comme son nom l'indique, est une
privation de liberté décidée par l'administration.
Cela explique que le juge judiciaire soit particulièrement
vigilant à contenir cette exception
dans les limites les plus étroites possibles: en
2007, à Paris, le juge des libertés et de la détention
a annulé 40 % des rétentions administratives!
Quant au consul, il est, d'une part, le
garant de la souveraineté de l'État qu'il représente
et, d'autre part, valens nolens, le représentant
des intérêts de ses ressortissants. Lorsqu'on
sait que, dans certains pays d'Afrique et du
Maghreb, les transferts financiers venant des
émigrés représentent une part décisive de l'économie,
on comprend que le consul général soit
soumis à de fortes pressions de la part de ses
ressortissants en France. Les consuls les plus
coopératifs délivrent 50 % à 60 % de laissez-passer
par rapport aux demandes qui leur sont présentées;
les plus réticents 0 %. Du fait de ces
évaporations successives, on comprend mieux
pourquoi, sur 15 000 étrangers en situation irrégulière
interpellés en 2007, 2 000 seulement ont
été reconduits à la frontière.


C'est donc une chose que d'afficher les
objectifs chiffrés d'une politique de l'immigration
et de modifier les règles pour les rendre plus
rigoureuses, c'en est une autre que de mettre en
oeuvre cette politique.


Contrairement à ce que
laisse croire un certain discours politique, ce
n'est pas un jeu unilatéral, mais un jeu à plusieurs.


Faut-il le jouer par la négociation ou par
la force? Mon analyse est que le jeu par la force
ne va pas loin, sauf à faire de la migration un
motif de guerre, et qu'il n'y a guère d'autre
choix que le jeu par la négociation.


Le Débat. - Revenons, si vous le voulez bien,
aux divergences qui vous ont amené à quitter
'vos fonctions.


Y. B. - J'ai, bien contre mon gré, attiré l'attention
sur moi en juillet 2006, au moment où le
gouvernement avait adopté une circulaire permettant
la régularisation de familles d'enfants
scolarisés. Il m'avait été demandé de m'exprimer
publiquement, en compagnie de Me Arno
Klarsfeld, sur la façon dont nous entendions
appliquer cette circulaire de régularisation pour
démontrer que, contrairement à ce que dénonçaient
les associations de soutien aux sanspapiers,
l'administration n'était pas engagée
dans une «chasse à l'enfant».


J'ai expliqué à différents
médias pourquoi de longues files d'attente
s'étaient formées devant mes guichets et
détaillé ce que nous faisions pour traiter ces
demandes. Une de ces interviews a donné lieu,
dans Le Monde, à une mise en valeur spectaculaire
de mes déclarations, qui a eu pour effet de
donner à croire que le gouvernement s'engageait
dans une politique non pas de fermeté vis-à-vis
de l'immigration, mais d'ouverture. Au plan
politique, c'était assez désastreux, et l'on a estimé
que mes déclarations étaient inopportunes. Du.
point de vue de l'image, ce genre d'incident crée
une réputation, même si, par rapport à ce que
sont le travail et la vie quotidienne d'un responsable
administratif, il reste relativement mineur.


Il s'est trouvé qu'entre 2006 et 2007 Paris a été
à la fois l'un des lieux où la contestation des
politiques de reconduite à la frontière a été la plus
intense et celui où la gestion de cette contestation
s'est faite principalement par la négociation.
Ayant été le négociateur permanent des régularisations,
j'en ai évidemment toujours rendu
compte à mon autorité hiérarchique, le préfet
de police. Mais on peut comprendre qu'à un
moment où, après la création du ministère de
l'Immigration, ce dernier entendait affirmer la
signification politique de son action, cette façon
de procéder ait été jugée contraire aux priorités
politiques du gouvernement. Qu'un haut fonctionnaire
ayant ce niveau de responsabilité soit
soumis à de telles priorités n'a en soi rien de
choquant.


Le Débat. - Sur le fond, ce que vous appelez
le «marché mondial de la migration >)est un phénomène
dont on vient d'avoir une illustration
avec la démarche de la CGT mettant en avant
la demande de régularisation d'immigrés sans
papiers, mais qui travaillent régulièrement.


Y. B. - Dans cette affaire, le plus spectaculaire
n'est pas l'intervention de la CGT, qui est
dans l'ordre des choses, mais les déclarations du
président du syndicat de l'hôtellerie et de la restauration,
qui a dit, dans un accès de sincérité:
«Il nous faut 50 000 régularisations!


Le Débat. - Justement, pourriez-vous nous
expliquer comment fonctionne cette économie
de l'ombre, et où passe la frontière entre travail
au noir et travail régulier?


Y. B. - Il y a une double frontière. On peut
être étranger en situation irrégulière et travailleur
parfaitement déclaré, ce qui était, semble-t-il, la
situation de la plupart des salariés des restaurants
qui ont fait grève. Mais on peut aussi, avec
ou sans papiers, travailler au noir.


Le Débat. - Éclairez-nous de façon plus précise
sur cette ambiguïté: les grévistes en question
avaient-ils eu recours à de fausses déclarations
d'identité, ou présenté des papiers de
quelqu'un d'autre?


1': B. - Pour la plupart, ils avaient de faux
papiers ou de vrais papiers servant successivement
à plusieurs «frères >).On ne peut pas exclure non
plus que certains employeurs n'aient pas fait
montre de la plus extrême rigueur dans la vérification
de leurs titres de séjour vu la pénurie de
main-d'oeuvre à laquelle ils étaient confrontés.


Sur cette base-là, ils ont été régulièrement
embauchés et rémunérés, et ils ont dû payer leur
part de charges sociales, voire, pour ceux qui
dépassaient les seuils, leurs impôts. C'est une
chose qu'on voit fréquemment dans les dossiers
de régularisation: dans le cadre de la stratégie
dont je parlais, les étrangers savent bien que le
fait de présenter plusieurs avis d'imposition dans
un dossier est une preuve de l'intensité des liens
établis avec le pays d'accueil. Quant au travail
au noir, il est endémique dans certains secteurs.


Je ne pense pas tant aux hôtels et restaurants
qu'aux sociétés sous-traitantes du bâtiment et
des travaux publics, au secteur du nettoyage, où
la pénurie de main-d'oeuvre est criante, et aux
activités d'économie souterraine qu'on trouve à
Paris et en banlieue parisienne dans la communauté
chinoise. Là, la double clandestinité est
pour ainsi dire systémique puisque le salaire versé
va d'abord servir à rembourser les passeurs.


Il existe une autre zone grise, celle des services
à la personne, dont chacun s'accorde à dire
qu'il est un des secteurs les plus créateurs d'emplois.


Quand on parle doctement de services à la
personne, on pense à des choses éventuellement
assez qualifiées, comme l'assistance aux personnes
dépendantes; en réalité, ces services
incluent votre femme de ménage, la baby-sitter
que vous embauchez pour quelques heures, les
personnes que vous recherchez désespérément
pour se relayer nuit et jour auprès d'un parent
âgé, etc. Il y a aussi les personnels employés
dans les établissements sanitaires. En région
parisienne, ce secteur est occupé quasiment en
totalité par des étrangers, dont une proportion
considérable en situation irrégulière.


Il existe un
complet décalage entre la grille d'analyse de
l'ANPE, qui repose sur des catégories de qualifications
réelles, mais souvent dépassées, et la réalité
d'un marché du travail dans lequel des pans
entiers d'activités sont occupés par des étrangers
tout simplement parce que, sans eux, ces
emplois ne seraient pas pourvus.


Il faut aussi
penser aux médecins hospitaliers étrangers, qui
ne sont généralement pas en situation irrégulière,
mais ont toutes les peines du monde à obtenir
une carte de séjour, sans lesquels l'Assistance
publique ne pourrait plus faire fonctionner les
hôpitaux à Paris.


Si l'on veut comprendre comment
les choses se passent, il faut abandonner
une vision plate, globale et homogène du marché
du travail et admettre que ce marché est
étroitement segmenté et que certains segments
sont en prise directe sur la mondialisation. Les
Philippins qui arrivent à Paris, la plupart en
situation irrégulière, occupent des emplois de
domestique et de service à la personne; les Africains,
mais aussi les Kurdes, se retrouvent dans
le bâtiment et les travaux publics; les Bulgares,
les Roumains et les Moldaves dans le second
oeuvre du bâtiment. Il y a comme cela des filières,
des communautés qui s'organisent.


Lorsqu'on
dit que le taux de chômage est plus élevé parmi
les immigrés et que, pour cette raison, il faut
réduire le flux d'immigration, on confond deux
catégories de populations qui n'ont rien de commun.
Ce que les statistiques de l'INSEE appellent
des immigrés sont les personnes nées étrangères à
l'étranger et résidant en France, qu'elles soient ou
non devenues françaises. Que le taux de chômage
soit très élevé chez les jeunes, français ou
étrangers, résidant dans les quartiers populaires
des banlieues, tout le monde le sait, et l'on commence
même à savoir pourquoi. Mais cette
population-là n'est pas la même que celle des
migrants fraîchement arrivés et en situation irrégulière.


Le comportement économique de ces
derniers vis-à-vis du travail n'a rien à voir avec
celle des jeunes de dix-huit à vingt-cinq ans dont
les parents ont été des immigrés qui eux-mêmes
sont arrivés pour des raisons économiques et ont
"accepté tous les emplois qu'on leur a proposés.


Je ne crois pas qu'on puisse résoudre la question
du chômage des jeunes des quartiers populaires
en fermant la porte à l'immigration, à supposer,
comme je l'ai dit, qu'une même clé puisse fermer
toutes les portes... Au demeurant, les tensions
démographiques qui se manifestent sur le
marché du travail commencent à changer la
donne pour eux aussi.


Le Débat. - Cette économie des services à la
personne, n'est-elle pas la source des interventions
de toutes sortes qui pleuvent sur l'administration
et qui sont un aspect non dit du travail de
régularisation? On peut être à la fois un immigré
très démuni en situation irrégulière et le bénéficiaire
de hautes protections, de la part des gens
qui vous emploient et qui tiennent à vous parce
qu'ils ont du mal à trouver du personnel.


y. B. - L'administration parisienne a ceci de
particulier que, compte tenu de sa proximité
avec les centres d'influence et de pouvoir de toute
nature - administrative, politique, économique,
médiatique, diplomatique -, elle fait l'objet de
sollicitations permanentes (plusieurs milliers par.
an) et d'interventions en vue de régularisations
concernant très souvent les personnels de service.


Je reviens à ce que je disais initialement:
quelle est la règle qu'on applique? Pour deux
personnes en situation rigoureusement comparable,
que vous décidiez de prendre un arrêté de
reconduite à la frontière ou que vous décidiez la
régularisation, votre décision est conforme à la
loi: dans le premier cas, vous sanctionnez l'absence
de «visa long séjour»; dans le second,
vous appréciez une situation individuelle. D'où
la sempiternelle réponse du traitement «au cas
par cas ».


Cela finit par rendre problématique la
signification même de la règle de droit. On a raison
lorsqu'on dit: «Puisque ces étrangers sont
entrés chez nous en situation irrégulière, donc
en violation de la loi, il est normal qu'ils en
subissent les rigueurs.» Mais on a raison aussi
lorsqu'on dit, a contrario: «Ces étrangers sont
porteurs de droits fondamentaux attachés à leur
personne, ont dans notre société un comportement
qui ne trouble pas l'ordre public, et leur
présence est un apport à la société.»


Modifier à
nouveau la loi n'est certainement pas le moyen
de traiter cette question, car cela ne permet aucunement
de bâtir une politique publique ayant
des effets concrets et des résultats mesurables.


La pratique de la décision administrative est
entièrement déterminée et enserrée par des
procédures d'interprétation de règles de droit
concurrentes. Il y a l'interprétation qui peut être
donnée par les instructions ministérielles, chiffrées,
et puis il y a celle donnée par la jurisprudence
du juge administratif.


J'ai pour ma part
toujours considéré que, tout en cherchant à
atteindre, malgré les innombrables difficultés,
les objectifs chiffrés qui nous étaient donnés en
matière de reconduite à la frontière, nous étions
tenus de respecter cette jurisprudence.


Or que
dit-elle? L'article L. 313-11-7° du code de l'entrée
et du séjour des étrangers dispose que la
carte de séjour VPF est délivrée de plein droit à
un étranger qui a établi avec notre pays des liens
d'une intensité telle que le refus d'autoriser son
séjour porterait atteinte à son droit à une vie privée
et familiale normale. La loi laisse le pouvoir
d'appréciation de cette intensité à l'autorité administrative,
c'est-à-dire au préfet et à ses services.
Plus le temps passe, plus la jurisprudence des
tribunaux administratifs et du Conseil d'État
crée un plancher à cette appréciation: un étranger
qui a cinq ans de séjour et qui présente deux
ou trois autres critères de stabilité de sa vie
sociale, c'est-à-dire un logement, un emploi et des
enfants scolarisés, voit toute décision de reconduite
à la frontière prise à son encontre annulée
systématiquement.


J'ai estimé pour ma part, et
c'est probablement là que je suis allé au-delà de
ce qu'on attendait de moi, qu'il était de bonne
administration que nous appliquions cette jurisprudence
aux dossiers que nous examinions,
sans repasser par la case du tribunal administratif,
lequel est par ailleurs totalement saturé par
ce contentieux.


Dans cette logique, si l'on rapporte
le nombre de reconduites que nous sommes
matériellement capables de réaliser au nombre
d'étrangers en situation irrégulière, il y aura au
bout du compte beaucoup plus de régularisations
que de reconduites à la frontière.


Le Débat. - Cette situation est-elle spécifique
à la France, du fait de sa tradition administrative,
ou est-ce la même chose dans les autres
pays européens, qui subissent finalement peu ou
prou le même genre de pressions?


Y. B. - Les autres pays européens sont
confrontés globalement aux mêmes difficultés,
mais avec, bien entendu, des traditions juridiques
différentes et d'autres outils.


Le nombre
d'étrangers en situation irrégulière, loin de se
réduire, s'accumule; à certains moments, la pression
économique devient telle qu'on procède à
des régularisations massives, comme l'ont fait
les Italiens et les Espagnols, et comme' ont tenté
de le faire les Américains.


Il faut se rappeler ce
qu'a été la controverse américaine sur la politique
de l'immigration. Dans un contexte politique
et électoral totalement différent du nôtre,
on trouve une remarquable similitude d'enjeux.
Les Américains estiment avoir aujourd'hui quinze
millions de "non documented persons", c'est-à-dire
de sans-papiers.


C'est l'administration républicaine
qui, en novembre 2004, a tenté une vaste
opération de régularisation et qui en a été empêchée
par un vote bipartisan du Congrès. Les élus
estimaient qu'une telle décision serait très violemment
désavouée par le corps électoral.


Alors que, chez nous, le débat est structuré par une
ligne de fracture idéologique sur l'influence
admissible ou non des idées du Front national
sur la question, le débat oppose aux États-Unis
deux visions aussi réalistes l'une que l'autre.


Vous avez, d'un côté, la vision à la Huntington,
qui constate l'hispanisation de la civilisation
américaine et qui s'en alarme à tort ou à raison,
et, de l'autre, les pragmatiques, qu'ils soient
démocrates ou républicains, qui constatent que
les immigrés sont là, qu'ils font tourner les
entreprises et les restaurants, qu'ils gardent les
parkings et les immeubles, qu'ils soignent les.
vieux et vont chercher les enfants à l'école, et qui
réclament qu'on leur donne des papiers: ils
paieront ainsi leurs impôts et leurs charges
sociales, et ce sera tout bénéfice pour l'ordre
social.


Le Débat. - Il est amusant de constater que
même dans un objectif de conservation de
l'ordre social, il y a un intérêt à régulariser les
clandestins...


Y. B. - Bien sûr! Le débat français est
surdéterminé par des considérations à la fois
idéologiques et électorales, tandis que le débat
américain a lieu, si j'ose dire, à ciel ouvert. On y
voit clairement toutes les couches de raisonnement
possible, et l'on perçoit bien que la solution
ne va pas de soi. Dernièrement, le montant
des dépenses engagées par l'administration Bush
pour construire et garder le mur édifié à la frontière
du Mexique a été violemment dénoncé par
un certain nombre d'élus. La controverse sur ce
sujet est aussi vive que chez nous, si ce n'est
qu'elle est d'une nature idéologique radicalement
différente.


Le Débat. - Encore un mot à propos de ce
marché mondial souterrain du travail, marché
mal appréhendé, et sans doute mal appréhendable,
par les outils administratifs: fonctionne-t-
il vraiment comme un marché, c'est-à-dire
avec une offre et une demande que des intermédiaires
s'efforcent d'ajuster? Comment s'opère
la régulation de ce mécanisme?


Y. B. - Ce qui m'amène â parler de marché
mondial, pas seulement du travail, mais de la
migration, c'est l'effet papillon, autrement dit la
réactivité des circuits de migration aux décisions
que nous prenons.


Si, à la préfecture de police,
je décide le lundi matin d'ajouter ou de retrancher
tel critère à la délivrance d'autorisations de
séjour pour les familles chinoises, le lundi soir, à
Wenzhou, l'information est connue et traitée.
Cette information va avoir un effet plus ou
moins direct sur le prix que les intermédiaires
vont demander aux candidats à la migration
pour leur organiser le passage. Ce prix, comme
vous le savez, est très élevé puisqu'un Chinois
qui arrive à Paris s'est endetté à hauteur de six à
dix mille euros.


Le Débat. - C'est donc un marché juteux
pour les intermédiaires.


y. B. - C'est un véritable marché, avec une
offre et une demande, des systèmes de crédit,
des critères de remboursement et, bien entendu,
des opérateurs...


Le Débat, - Est-il différencié dans son organisation
selon les zones d'arrivée?


Y. B. - Les niveaux et les types d'organisation
nous sont mal connus, mais ils sont évidemment
variables. Nous les voyons à l'oeuvre
empiriquement, mais nous ne les avons pas réellement
étudiés. On dénonce volontiers le rôle
des mafias chinoises dans l'organisation de la
migration. Mais il est très difficile de tracer une
limite entre ce qui relève d'une économie proprement
criminelle et ce qui a trait à une économie
communautaire traditionnelle, informelle,
qui existe dans les communautés chinoises expatriées
depuis la nuit des temps, avec leurs
tontines, leurs solidarités familiales, etc.


Aujourd'hui, les Chinois achètent les bistrots et les
bureaux de tabac à Paris comme les Aveyronnais
l'ont fait pendant des dizaines d'années sans
que l'on ait pu parler pour autant de mafia
aveyronnaise.


Le Débat. - On le comprend, car la communauté
chinoise est traditionnellement organisée
et hiérarchisée, mais qu'en est-il de l'Afrique
subsaharienne?


Y. B. - On ne peut pas parler de «communauté
chinoise» au singulier. Il y a à Paris au
moins trois sous-communautés chinoises très
différentes sur le plan de leur origine, de
leur comportement, etc.: les Cantonnais du
XIIIe arrondissement, les Chinois de Wenzhou,
très présents dans l'industrie textile, notamment
dans le XIe, et la dernière génération constituée
par les Dongbei, c'est-à-dire les Chinois du
Nord-Est, victimes de la mutation économique
de leur pays, de la fermeture des industries
d'État, et dont les autorités facilitent purement
et simplement l'émigration.


Alors que, depuis
six mille ans, l'obtention d'un passeport en
Chine est une opération difficile, qui nourrit un
marché de la corruption coûteux, il m'a été
donné de savoir que, dans le Dongbei, l'administration
distribue. les passeports à tour de bras.
On voit donc qu'il y a aussi, dans ce marché
mondial, des politiques publiques organisées.


Prenons maintenant l'exemple de la principale
communauté africaine de Paris, les Maliens.
Tous les agents de guichet vous expliqueront
que les Chinois ont des dossiers parfaitement en
ordre, des documents bien traduits à la virgule
près et que les Maliens arrivent avec des papiers
en vrac dans des sacs en plastique. Les Chinois
ont quelques millénaires de bureaucratie derrière
eux, mais la communauté malienne est
aussi, à sa manière, et avec d'autres méthodes et
d'autres circuits, extrêmement structurée. Les
réseaux de solidarité y sont puissants, les circuits
financiers importants, et lorsqu'on dépasse la
confrontation purement bureaucratique pour
parler avec les Africains qui sont là, on s'aperçoit
que des logiques économiques rationnelles sont
à l'oeuvre.


Ils expliquent clairement qu'il serait
plus rationnel, plus efficace pour eux d'obtenir
un titre de séjour de salarié, de venir en France
sans leur famille pendant une partie de l'année,
de vivre avec le moins de dépenses possible en
France - ce qu'ils font dans les foyers - et d'envoyer
l'argent dans leur pays, puis d'y retourner
passer trois ou quatre mois de l'année avec leur
famille. L'entretien d'une famille au Mali coûte
dix, vingt ou cent fois moins cher qu'à Paris, et
le mot famille y a un sens bien plus élargi qu'en
France.


Le Débat. - N'aurait-on pas intérêt à faciliter
une telle approche?


Y. B. - Ayant fait le constat que la muraille
de papier était d'une piètre efficacité dans la
maîtrise de l'immigration, je suis convaincu que,
pour les pays les plus proches, en tout cas, et
ceux avec lesquels l'intensité des liens bilatéraux
est d'ores et déjà irréversible, on aurait sans
doute moins d'immigrations clandestines en facilitant
les allers-retours plutôt qu'en multipliant
les obstacles.


C'est d'ailleurs une analyse que j'ai
retrouvée, exprimée en termes plus abstraits,
dans la littérature grise de la Commission européenne
sur le sujet. Elle prône, bien entendu, le
développement de moyens de lutte contre l'immigration
clandestine, mais souhaite aussi
encourager ce qu'on appelle les «migrations circulaires
». Le raisonnement vaut pour le Mali
pour les raisons que je viens de dire, mais aussi,
a fortiori, pour les pays de la première périphérie
de l'Union européenne que sont le Maghreb
(principalement avec la France) et la Turquie
(principalement avec l'Allemagne).


Les migrants de ces pays appartiennent à des familles dans
lesquelles on trouve presque toujours non seulement
des immigrés installés de longue date et
en situation régulière en France, mais aussi, et
souvent, au moins un Français dans la famille.


Cela signifie, bon gré, mal gré, que l'histoire
ayant fait son oeuvre les liens humains et, par
conséquent, les liens économiques et de civilisation
entre les deux rives de la Méditerranée sont
déjà d'une intensité irréversible.


Je n'ignore pas
que c'est un problème d'une prodigieuse difficulté
politique et économique, mais je ne prescris
pas de politique: je fais le constat d'une
situation. Les migrants disposent d'une variété
et d'une flexibilité de ressources dans la mise en
oeuvre de leur stratégie qui sont toujours supérieures
à celles de l'administration. C'est l'éternel
débat entre guerre de mouvement et guerre
de position. Ils sont dans le mouvement; nous
essayons de défendre nos positions... et nous
perdons.


Le Débat. - Les gouvernements, quels qu'ils
soient, sont confrontés globalement à une attitude
du corps électoral qui incline généralement
dans un sens répressif, d'où la tentation de politiques
démagogiques. On a dès lors l'impression
d'une impasse totale: les réalités que vous décrivez
sont imparables et, en même temps, il y a
cette pression politique, dont on comprend les
raisons. Faut-il donc se résoudre à l'existence
d'une zone obscure de la chose politique, avec,
qui 'plus est, des débats plus ou moins empoisonnés
par la présence du Front national, ou
bien avez-vous l'impression que, comme vous
semblez le suggérer en faisant allusion à la politique
préconisée par la Commission européenne,
il existe des voies de sortie pour une politique
réaliste d'équilibre entre ces poussées contradictoires ?


Y. B. - Je vais essayer de vous répondre à
l'aide de trois réflexions.


La première est que,
même si les phénomènes migratoires mesurés à
l'échelle mondiale par rapport à la population
ne sont pas plus importants aujourd'hui qu'ils
ne l'étaient au début du XXe siècle, ils ont pris un
caractère différent parce qu'ils sont devenus une
dimension de la globalisation. Le marché est
globalisé, les flux sont multiples, etc. Le problème
est donc devenu d'une particulière complexité.


Dans ce contexte, la migration est
peut-être le phénomène le plus immédiatement
perceptible par la population de la disparition
progressive de l'unité de la maîtrise des lois et de
la maîtrise du territoire, qui constituaient la substance
même des États-nations. Les migrants,
comme les capitaux et les marchandises, passent
à travers les frontières, pour autant qu'il y ait
encore des frontières, et, par leur existence
même, manifestent que certains droits ne relèvent
plus de la loi et que nous n'avons plus la
maîtrise, au sens classique du terme, de l'État
de droit dans lequel nous vivons. Tout cela pose
des problèmes assez radicaux aux politiques et à
notre capacité de gouverner, pour lesquelles les
réponses ne sont pas aussi simples que celles
qu'exigent les confrontations électorales.


Deuxième réflexion: contrairement à beaucoup
d'autres politiques publiques, les politiques
d'immigration ne sont pas accompagnées de
politiques d'acquisition de connaissances conséquentes.


Je cherche en vain depuis deux ans et
demi des publications d'économistes qui auraient
essayé d'évaluer l'impact de la migration sur le
PIB et les finances d'un pays: il n'en existe pas!
Il y a bien une étude américaine, mais elle date
des années 1930...


Je ne prétends pas avoir
fait le tour des ressources intellectuelles en la
matière, mais enfin, de là où je suis et ayant rencontré
la plupart des experts de cette question
en France, j'observe qu'il existe un débat politique
essentiel sur l'impact de l'immigration sur
l'économie du pays et sur les finances publiques
- ces gens coûtent-ils à l'assurance maladie et
aux allocations familiales plus qu'ils ne rapportent
aux caisses de retraite? Constituent-ils
une ressource ou sont-ils une charge pour la
nation? -, mais qu'il n'existe aucune réponse
sérieusement argumentée, fondée sur des outils
de mesure économique.


Le Débat. - Cela laisse rêveur.


Y. B. - De la même manière, on sait encore
très mal qui sont ces populations. J'ai été sollicité
par un certain nombre de jeunes chercheurs
en sciences sociales qui commencent à aborder
ce travail, par exemple, sur la communauté chinoise
de Paris. La seule source d'information
que j'ai eue à ma disposition était l'information
policière. Il y a dix ans, quand Jean-Pierre Chevènement
a lancé la consultation sur l'islam de
France et qu'on s'est demandé qui étaient les
musulmans de France, les réponses provenaient
des fiches de la DST et des RG.


Aujourd'hui, on
est à peu près dans la même situation à l'égard
de l'immigration. Je ne critique pas cette source
d'information, qui est établie avec beaucoup de
rigueur et de méthode, mais elle ne remplace pas
un travail de fond. Le même constat vaut, par
exemple, pour les Indiens et les Sri-Lankais.
Quelle est la logique qui conduit les Sri-Lankais
arrivés en France à devenir cuisiniers dans les
restaurants de Paris? Il y a là tout un ensemble
de phénomènes à la fois économiques, ethnologiques,
sociologiques, etc., qui mériteraient
d'être étudiés.


La méconnaissance de la chose
dont nous parlons me paraît être un élément
majeur du problème. Pour finir mon parallèle
avec l'islam, je dois préciser que, depuis dix ans,
l'activité de recherche sur le sujet s'est considérablement
développée. Nous sommes à des
années-lumière de la naïveté absolue dans
laquelle nous nous trouvions alors. Sur l'immigration,
en revanche, il reste encore beaucoup
de chemin à parcourir.


Ma dernière réflexion porte sur les règles.
On voit bien, à travers l'exemple du permis de
conduire, qu'on n'a pas tiré toutes les conséquences,
loin s'en faut, de la mutation dans
laquelle nous sommes plongés et qui s'installe
insensiblement dans les mécanismes d'énonciation
et de mise en oeuvre des règles de droit.


S'il est si difficile aujourd'hui d'être
un haut fonctionnaire, c'est parce que nous sortons d'une
longue période dans laquelle nous détenions un
quasi-monopole non seulement de la production,
mais de la compréhension, de l'interprétation
et de l'application des règles de droit. Nous
entrons dans un système où d'autres acteurs
comprennent, interprètent et disent ce que sont
les règles de droit, notamment dans la magistrature,
mais aussi parmi les citoyens et leurs associations.


Nous passons d'une époque où nous
étions des intermédiaires indispensables entre
ceux qui bénéficiaient de l'État de droit et ceux
qui le mettaient en oeuvre à une époque où
1'«accès au droit» - qui est aussi l'objet d'une
politique publique - est ouvert à tout le monde.


Les choses ont changé non seulement du côté de
l'amont, puisqu'il y a d'autres sources de production
du droit que le Parlement - les conventions
internationales, le droit européen, etc. ,
mais aussi du côté de l'aval, auquel on ne réfléchit
pas assez.


Il y avait dans ce que nous appelons
l'État jacobin une unité et une cohérence de
l'interprétation et de l'application du droit qui
ont progressivement disparu. Les controverses,
débats et difficultés dans lesquelles nous sommes
plongés sur l'immigration illustrent cette situation
de manière exemplaire.


L'analyse de la réalité, la mise à jour des connaissances,
la production des règles de droit, la capacité même
d'avoir une stratégie ont éclaté. Chacun sait que
si l'on veut avoir un peu d'efficacité pour échapper
à la logique du maillon faible, il faudra une
politique à l'échelle européenne.


Mais ensuite, lorsqu'il s'agira d'interpréter et d'appliquer
la règle de droit, nous devrons à nouveau négocier
avec toutes sortes d'acteurs, dont même les plus
humbles ont des capacités stratégiques supérieures
aux nôtres. La multiplication de ce genre
de situation nous oblige à nous demander ce que
le mot même d'administrer veut dire.


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MessagePosté le: Ven 21 Nov - 22:14 (2008)    Sujet du message: Publicité

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