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La Commission Europeenne s'oppose à des quotas d'immigration familiale dans son rapport au Parlement Europeen - 8 oct 08

 
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MessagePosté le: Ven 2 Oct - 20:13 (2009)    Sujet du message: La Commission Europeenne s'oppose à des quotas d'immigration familiale dans son rapport au Parlement Europeen - 8 oct 08 Répondre en citant

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Bruxelles, le 8.10.2008
COM(2008) 610 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
SUR L’APPLICATION DE LA DIRECTIVE 2003/86/CE
RELATIVE AU DROIT AU REGROUPEMENT FAMILIAL

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0610:FIN:FR:PDF

Citation:

Voir également :

multinational - 16 octobre 2008 - Première analyse de la Communication de la Commission Européenne dans l'optique de la rénégociation en 2010 de la directive sur le regroupement familial
http://multinational.leforum.eu/t292-Europe-La-Commission-declare-que-sa-Directive-regroupement-familial-interdit-les-quotas-de-familles-etrangeres.htm

multinational- 2 octobre 2009 - Publication originale de la Communication de la Commission Européenne sur le regroupement familial du 8 octobre 2008
http://multinational.leforum.eu/t608-La-Commission-Europeenne-s-oppose-a-des-quotas-d-immigration-familiale-dans-son-rapport-au-Parlement-Europeene-8-oct-08.htm

multinational - 29 octobre 2009 - Rénégociation de la Directive Regroupement familial - La Hollande ouvre le bal et cela concerne également les familles franco-étrangères
http://multinational.leforum.eu/t639-Renegociation-2010-de-la-directive-europeenne-sur-le-regroupement-familial-la-Hollande-ouvre-le-bal-et-cela-concerne-egalement-les-familles-franco-etrangeres.htm


Rapport application Etats membres Directive 2003 86 regroupement familial familles étrangères en Europe


1. INTRODUCTION

Le 22 septembre 2003, le Conseil a adopté la directive 2003/86/CE instaurant des règles
communes pour l’exercice du droit au regroupement familial par les ressortissants de pays
tiers en séjour régulier dans les États membres (ci-après dénommée «la directive»). Elle
s’applique à tous les États membres sauf l’Irlande, le Danemark et le Royaume-Uni1.

Le présent rapport répond à l’obligation imposée à la Commission par l’article 19 de la
directive et fait suite à la communication intitulée «Une politique commune de l'immigration
pour l'Europe» du 17 juin 20082, dans laquelle la Commission annonçait une évaluation de la
mise en oeuvre de la directive. Il fait le bilan de sa transposition dans les États membres,
recense les éventuelles difficultés rencontrées et formule des recommandations aux fins de sa
bonne application.

Le rapport repose sur deux études de la Commission relatives à la mise en oeuvre de la
directive3 et sur des informations provenant d'autres études4. Conformément à l’article 3,
paragraphe 3, de la directive, il n’aborde pas la situation des ressortissants de pays tiers qui
sont membres de la famille d’un citoyen de l’Union.

2. CONTEXTE HISTORIQUE ET POLITIQUE

La directive constitue le premier ensemble de mesures fondées sur l’article 63, paragraphe 3,
point a), du traité instituant les Communautés européennes relatives aux conditions d’entrée et
de séjour des ressortissants de pays tiers. Comme le texte adopté a subi certaines
modifications substantielles, souvent dans le sens restrictif, par rapport à la proposition
originale de la Commission et qu’il s’est ainsi rapproché des règles nationales existantes, il
n’était considéré que comme une première étape d’harmonisation.

Ces vingt dernières années, le regroupement familial a été l’un des principaux motifs
d’immigration dans l’UE. Dans nombre d’États membres, il représente aujourd’hui une large
part (toujours en progression) de l’immigration légale. Les débats sur le moyen de gérer plus
efficacement l’afflux de migrants bénéficiant du regroupement familial ont beaucoup fait
évoluer la politique en la matière, la plupart du temps dans le sens restrictif, dans certains

1 Dans le présent rapport, le terme “États membres” désigne ceux liés par la directive.
2 COM (2008) 359.
3 Études menées par le réseau Odysseus (2007) et par le Réseau européen des migrations (2008).
4 Centre for Migration Law, Nijmegen 2007, et une étude commandée par le PE, mars 2008, C. Adam
et A. Devillard, IOM. D’autres travaux, tels que le premier rapport sur l’homophobie et la discrimination
fondée sur l’orientation sexuelle, publié en juin 2008 par l’Agence des droits fondamentaux de l'Union
européenne, mentionnent certains problèmes liés au regroupement familial.


États membres. Ces changements doivent être respectueux du droit au regroupement familial
prévu dans la directive.

2.1. Suivi et état de la transposition

Les États membres devaient avoir achevé la transposition pour le 3 octobre 20055. Des agents
de la Commission les ont assistés dans ce processus, par des réunions régulières avec les
experts nationaux.

Après l’expiration du délai de transposition, des procédures d’infraction ont été ouvertes
contre 19 États membres pour non-communication de leurs mesures nationales. Par la suite,
conformément à l’article 226 du traité, la Commission a adressé dix avis motivés. La décision
de saisir la Cour de justice a été prise à l’égard de quatre États membres; trois affaires ont
donné lieu à un retrait d’instance, une a abouti à un arrêt de la Cour6.

Sur les 24 États membres liés par la directive, un seul (LU) est actuellement encore dans la
phase de transposition7 et un autre (ES) n’a pas encore inclus de référence formelle explicite
(clause d’harmonisation) dans sa législation nationale.

2.2. L’affaire C-540/03 devant la Cour de justice

Le Parlement européen a intenté un recours contre le Conseil pour obtenir l’annulation de
certaines dispositions de la directive. Il faisait valoir que les dispositions permettant aux États
membres de restreindre le droit au regroupement familial dans certains cas (article 4,
paragraphe 1, dernier alinéa, article 4, paragraphe 6, et article 8) portent atteinte au droit au
respect de la vie familiale et au principe de non-discrimination consacrés aux articles 8 et 14
de la convention européenne des droits de l’homme (CEDH).

Dans son arrêt du 27 juin 2006, la Cour a déclaré que la directive n’allait pas à l’encontre du
droit fondamental au respect de la vie familiale, de l’intérêt supérieur de l’enfant ni du
principe de non-discrimination en raison de l’âge. La décision a des conséquences sur la
manière dont les États membres doivent appliquer la directive. La Cour a souligné en
particulier que les droits fondamentaux lient les États membres lorsqu’ils mettent en oeuvre
des réglementations communautaires et que ceux-ci sont tenus d’appliquer les dispositions de
la directive dans des conditions qui ne méconnaissent pas les exigences découlant de la
protection de ces droits, notamment en ce qui concerne la vie familiale et le principe de
l'intérêt supérieur de l’enfant mineur 8.

3. DISPOSITIONS GENERALES

3.1. Droit au regroupement familial (article 1er)

La directive reconnaît l’existence d’un droit au regroupement familial. L’affaire 540/039
confirme expressément l’existence de ce droit puisque l’arrêt mentionne que la directive
impose aux États membres une obligation positive précise en leur imposant, dans les

5 La Roumanie et la Bulgarie étaient tenues de mettre les dispositions de la directive en oeuvre
dès leur adhésion à l’UE.
6 C-57/07, arrêt du 6.12.2007, Commission/Luxembourg.
7 Pour le Luxembourg, l’évaluation a porté sur le projet de loi.
8 Points 60, 62, 101 et 105 de l’arrêt.
9 Point 60 de l'arrêt.


hypothèses déterminées par la directive, d’autoriser le regroupement familial de certains
membres de la famille du regroupant sans pouvoir exercer leur marge d’appréciation.

Ce droit subjectif est reconnu par tous les États membres, soit expressément par la mention du
«droit au regroupement familial» soit par des formulations qui ne laissent aucune latitude aux
administrations dans les cas prévus par la directive.

3.2. Champ d'application (article 3)

• Qui peut être «regroupant»?

Pour pouvoir être regroupant en vue d’un regroupement familial, le ressortissant de pays tiers
doit résider légalement dans un État membre, être titulaire d'un titre de séjour d'une durée de
validité au moins égale à un an (quel que soit le droit de séjour) et avoir une perspective
fondée d'obtenir un droit de séjour permanent.

La pratique des États membres varie lorsqu’ils appliquent cette disposition obligatoire. La
plupart autorisent le regroupement familial avec un titre de séjour temporaire mais exigent
une durée de séjour minimale (FR 18 mois, ES renouvellement du titre de séjour pour au
moins une année supplémentaire) tandis que CZ et SE exigent un titre de séjour permanent.

Quatre États membres mentionnent expressément la perspective fondée d'obtenir un droit de
séjour permanent (CY, MT, LT, LU).

Ceci pose un problème à Chypre, où une règle générale limite le séjour à quatre ans au
maximum, après lesquels les titres ne sont pas renouvelés (sauf pour les personnes employées
par des entreprises internationales), de sorte que le droit de demander le regroupement
familial semble exclu pour les ressortissants de pays tiers.

• Membres de la famille de citoyens de l’UE

Le regroupant et le membre de sa famille devant tous deux être des ressortissants de pays tiers
pour relever de la directive, les membres de la famille des citoyens de l’Union sont exclus de
son champ d’application. Ils sont soumis à la directive 2004/38/CE10, qui s’applique
uniquement aux citoyens de l’Union qui se rendent ou résident dans un État membre autre que
celui dont ils sont ressortissants. Par conséquent, le regroupement familial des citoyens de
l’Union résidant dans l’État membre dont ils ont la nationalité n’est pas régi par le droit
communautaire.

Il appartient donc à un État membre de fixer les règles régissant le droit des membres de la
famille qui sont ressortissants de pays tiers de rejoindre ses propres ressortissants. Si, pour ces
derniers, un État membre applique des règles moins favorables que celles de la directive, le
statut juridique des ressortissants de pays tiers risque de se détériorer lorsqu'ils acquerront la
nationalité d’un État membre qui a des règles moins favorables pour ses ressortissants dans ce
domaine. C’est le cas dans quatre pays: CY, LT, DE, NL.

10 Directive 2004/38/CE du Parlement et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens
de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement
sur le territoire des Etats membres.


• Demandeurs d’asile et protection temporaire ou subsidiaire

La directive exclut également de son champ d’application les ressortissants de pays tiers
placés sous protection temporaire ou subsidiaire et les demandeurs d’asile11. Ainsi, la
législation nationale des États membres varie en matière de droit au regroupement familial des
réfugiés ne relevant pas de la convention. AT, CZ, EE, FR, FI, LU, NL, PT, SE appliquent la
directive aux bénéficiaires de la protection subsidiaire malgré l’exclusion précitée.

La Commission est résolue12 à combler cette lacune du droit communautaire. Elle examinera
donc les modifications qui pourraient être apportées à la directive «qualification» pour étendre
les règles communautaires relatives au regroupement familial aux bénéficiaires de la
protection subsidiaire.

4. DISPOSITIONS SPECIFIQUES

4.1. Membres de la famille admissibles (article 4, paragraphe 1)

Les membres de la famille qui ont le droit de rejoindre le regroupant sont, au minimum, ceux
formant la «famille nucléaire» : le conjoint du regroupant et les enfants mineurs du regroupant
ou du conjoint. Les restrictions suivantes sont toutefois permises.

• Conjoint

Premièrement, du fait de l’interdiction de la polygamie, le regroupement n’est autorisé que
pour un seul conjoint et l’entrée pour rejoindre le regroupant peut être refusée aux enfants des
autres conjoints. Deuxièmement, les États membres peuvent fixer un âge minimal pour le
regroupant et pour le conjoint.

La plupart des États membres ont usé de cette disposition facultative, en faisant valoir qu’elle
contribuerait à prévenir les mariages forcés. Cinq États (BE, CY, LT, MT, NL) ont fixé l’âge
à 21 ans, le maximum autorisé par la directive. Un État membre (CY) a ajouté un critère,
exigeant que le mariage ait eu lieu un an avant l’introduction de la demande de regroupement.

La légitimité de ces conditions supplémentaires imposées par Chypre est discutable en
l’absence d’une telle restriction dans la directive et compte tenu de l’arrêt de la Cour de justice.

• Enfants mineurs[/font]

Les enfants mineurs sont ceux qui n’ont pas atteint l’âge de la majorité fixé par le droit
national (généralement, 18 ans) et qui ne sont pas mariés. La directive autorise deux autres
restrictions, à condition qu’elles existent déjà dans la législation nationale de l’État membre à
la date de la transposition. Dans le cadre de la première, il peut être exigé des enfants de plus
de 12 ans arrivant indépendamment du reste de leur famille qu'ils satisfassent à des critères
d'intégration prévus par la législation nationale. L’arrêt C-540/03 mentionnait que,

11 Il ne faut toutefois pas en déduire qu’elle oblige les États membres à refuser le droit
au regroupement familial aux bénéficiaires de la protection temporaire ou subsidiaire.
La directive 2001/55/CE du Conseil accorde expressément ce droit aux bénéficiaires de la protection temporaire.
12 Plan d’action sur l’asile, adopté le 17 juin 2008 - COM(2008) 360.
13 Affaire C-540/03 (point 60).


Néanmoins, les États membres doivent prendre dûment en considération l’intérêt supérieur de
l’enfant mineur14. Seuls trois États membres appliquent cette dérogation (DE, CY, NL).
CY a adopté des dispositions nationales introduisant ces critères d’intégration après
l’expiration du délai de transposition de la directive.

La seconde restriction permise concerne les enfants âgés de plus de 15 ans à la date de la
demande de regroupement, qui peuvent devoir entrer dans un État membre pour un autre
motif que le regroupement familial. Aucun État membre n’a appliqué cette restriction.

Comme ledit article impose un statu quo (la restriction ne pouvait être introduite qu’avant la
date de mise en oeuvre), de telles limitations ne peuvent plus être introduites dans le droit national.

4.2. Autres membres de la famille (article 4, paragraphe 2)

Outre la famille nucléaire, les États membres peuvent inclure dans les membres de la famille
les parents à charge et les enfants adultes non mariés du regroupant ou de son conjoint, ainsi
qu’un partenaire non marié (relation durable dûment attestée ou partenariat enregistré) du regroupant.

Plus de la moitié des États membres15 autorise le regroupement familial pour les parents du
regroupant et/ou de son conjoint, tandis que sept le permettent pour un partenaire non marié
(BE, DE, FI, NL, SE, PT, LT) dans le cadre soit d’un partenariat enregistré soit d’une relation
durable et stable dûment prouvée.

La directive mentionne en outre que lorsqu’un mineur a le statut de réfugié, les États membres
doivent autoriser l’entrée et le séjour des parents sans appliquer la condition qu’ils soient à sa
charge et qu'ils soient privés du soutien familial nécessaire. Cette disposition obligatoire n’est
pas mise en oeuvre en BG.

De même, l’article 4, paragraphes 2 et 3, permet aux États membres d’autoriser l’entrée et le
séjour «d’autres membres de la famille» «sous réserve du respect des conditions définies au
chapitre IV». Par conséquent, dès que les États membres décident d’accorder cette possibilité,
les conditions normales prévues par la directive s’appliquent.

4.3. Conditions d’exercice du droit au regroupement familial

4.3.1. Logement (article 7, paragraphe 1, point a))

La plupart des États membres ont introduit et/ou maintenu la condition relative au logement,
sauf FI, NL, SI et SE. Les modalités pratiques varient, certaines législations mentionnant
seulement le caractère «normal» du logement, d’autres énonçant des règles plus précises,
telles que le nombre de mètres carrés par personne supplémentaire.

La pratique (AT, BE) consistant à demander au regroupant de remplir ces conditions avant
l’entrée des membres de sa famille est discutable car la durée de la procédure de
regroupement risque de lui imposer une charge financière considérable.

14 Point 73.
15 BG, CZ, HU, IT, LT, LU, NL, PT, RO, SI, SK, SE, ES.


En vertu de l’article 12 de la directive, les réfugiés ne sont pas tenus de fournir des éléments
de preuve concernant le logement. PL ne respecte pas cette disposition puisqu’elle impose une
condition liée au logement aux réfugiés également.

4.3.2. Assurance maladie (article 7, paragraphe 1, point b))

La moitié des États membres16 font usage de cette possibilité. HU a recours à un autre
système, en exigeant soit une assurance santé soit des ressources financières suffisantes, ce
qui est discutable car cela pourrait être considéré comme une condition supplémentaire.

4.3.3. Ressources stables et régulières (article 7, paragraphe 1, point c))

Tous les États membres, sauf SE, appliquent ce critère mais avec des modalités variables: soit
sans être plus précis (CY), soit en renvoyant les précisions aux dispositions locales (DE), soit
encore en se référant au salaire minimum (FR, LU, RO, LT) ou au revenu minimal en dessous
duquel les allocations sociales sont accordées (AT). Le salaire mensuel approximatif requis va
de 120 EUR (PL) à 1 484 EUR (NL). Certains États membres prévoient des seuils qui
augmentent proportionnellement au nombre de membres de la famille à regrouper avec le regroupant.

La pratique de trois États membres suscite des préoccupations particulières: en EE, le montant
requis est pratiquement doublé par membre de la famille supplémentaire et en FI,
l’augmentation est de 450 EUR pour chaque enfant regroupé. Aux Pays-Bas, une disposition
spécifique requérant généralement le plus haut niveau de revenus pourrait constituer une
discrimination en raison de l’âge17. Pour réunir la famille18, 120% du salaire minimum légal
d’un travailleur de 23 ans sont exigés d’un regroupant, quel que soit son âge. En outre, un
contrat de travail d’au moins un an ou une durée d’emploi de trois ans est également exigé.

Toutes ces conditions risquent de faire obstacle au droit au regroupement familial, surtout pour les jeunes.

4.3.4. Mesures d’intégration (article 7, paragraphe 2)

Cette disposition facultative permet aux États membres d’exiger des ressortissants de pays
tiers qu'ils se conforment à des mesures d'intégration, qui, pour les membres de la famille de
réfugiés, ne peuvent s'appliquer qu'une fois que le regroupement familial a été accordé19.
Quelques États membres ont introduit un critère d’intégration dans leur législation nationale.

Trois d’entre eux (NL, DE, FR) en font une condition d’admission sur leur territoire. Sauf
pour certaines nationalités, DE exige que le conjoint ait une connaissance basique de
l’allemand avant l’entrée, dont il doit faire la preuve dans un consulat. En FR, la délivrance du
visa est subordonnée à une évaluation de la connaissance de la langue et, lorsque cette
connaissance est insuffisante, à la participation à des cours linguistiques. Lorsque le membre
de la famille a été autorisé à séjourner en France, il doit signer un contrat «d’accueil et
d’intégration» qui l’oblige à suivre des cours d’éducation civique et, si nécessaire, des cours

16 AT, BE, BG, CY, CZ, EE, ES, DE, EL, LV, LT, MT, PL, RO, SI.
17 Le considérant 5 de la directive mentionne que les États membres devraient mettre
ses dispositions en
[/font]oeuvre sans faire de discrimination fondée notamment sur l’âge.
18 Lorsque la relation familiale naît après l’entrée du regroupant.
19 Les réfugiés doivent remplir des conditions d’intégration pour réunir la famille aux Pays-Bas.


de langue. NL exige que les membres de la famille réussissent un premier20 test d’intégration
portant sur la langue et la connaissance de la société néerlandaise, qu'ils ne peuvent passer que
dans leur pays d’origine. Certaines nationalités, certains groupes et certains migrants
hautement qualifiés en sont exemptés. En cas d’échec du candidat, la décision ne peut être
contestée mais le test peut être repassé pour le même coût. D’autres États membres (AT, CY,
EL) obligent les membres de la famille à participer à des cours d’intégration (essentiellement
des cours de langue) ou à réussir des examens linguistiques après leur admission. Certains
États en font une condition pour le séjour permanent uniquement (LT) ou prévoient la
possibilité de réduire les avantages sociaux (DE) en cas de non-respect de l’obligation.

Ces mesures ont pour objectif de faciliter l’intégration des membres de la famille. Leur
conformité avec la directive dépend de savoir si elles servent cette finalité et si elles
respectent le principe de proportionnalité. Leur conformité peut être discutable en fonction de
l’accessibilité à ces cours ou tests, de leur conception et/ou organisation (documents utilisés,
prix, lieu, etc.), ou si ces mesures ou leurs effets servent d'autres buts que l'intégration (par
exemple, prix élevé excluant les familles à faibles revenus). La garantie procédurale relative
au droit de contester en justice une décision de rejet doit également être respectée.

4.3.5. Période d’attente et capacité d’accueil (article 8, paragraphe 1)

Outre les conditions énoncées à l’article 3, cette disposition permet aux États membres
d’imposer une durée minimale de séjour légal (ne dépassant pas deux ans)21 avant que le
regroupement ne puisse avoir lieu.

Ainsi, la demande de regroupement peut être déposée mais les États membres peuvent
retarder la décision autorisant celui-ci jusqu’à l’expiration de la période fixée par leur
législation. La mise en oeuvre pose donc des problèmes lorsqu’un État membre prévoit que
cette condition de séjour de deux ans ne commence à courir qu’au moment du dépôt de la
demande (CY, EE, EL et LT).

Le second alinéa prévoit une période d’attente de trois ans calculée à partir du dépôt de la
demande, mais seulement dans les États membres qui avaient déjà pris leur capacité d’accueil
en compte à la date d’adoption de la directive. Cette dérogation particulière a été
expressément demandée par AT – le seul État membre à l’appliquer – parce que sa législation
nationale prévoyait un système de quotas. Lors de la transposition de la directive, et à la suite
de l’arrêt de la Cour de justice22, l’Autriche a modifié ses dispositions de telle sorte que, trois
ans après le dépôt d’une demande, une autorisation d’installation aux fins du regroupement
familial doit être délivrée, indépendamment du quota.

Cette disposition empêche d’introduire la notion de capacité d’accueil comme condition dans
la législation nationale.

20 Après l’arrivée aux Pays-Bas, les membres de la famille sont également soumis à des exigences
d’intégration.
21 L’article 12 de la convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant
du 24 novembre 1977 prévoit une période d’attente maximale de seulement 12 mois.
Le champ d’application de cette convention est toutefois limité car, à ce jour, elle n’a été ratifiée que
par six États
[font=Verdana, sansserif]membres (FR, IT, NL, PT, ES, SE) et quatre pays tiers
(Albanie, Moldavie, Turquie, Ukraine).
22 Affaire C-540/03, points 100 et 101.


4.3.6. Restriction autorisée pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique (article 6)

Les États membres ont transposé cet article de diverses façons, certains renvoyant aux
dispositions concernées de l’acquis de Schengen, d’autres se référant à une infraction pénale
passible d’une peine d’emprisonnement.

Le considérant 14 de la directive donne quelques indications sur ce qui peut constituer une
menace pour l’ordre et la sécurité publics mais, pour le reste, il appartient aux États membres
de fixer leurs règles conformément au principe général de proportionnalité et à l’article 17, de
portée horizontale, qui les oblige à tenir compte de la nature et de la solidité de la relation
entre les personnes et de la durée du séjour, en mettant ces éléments en balance avec la gravité
et la nature de l'atteinte à l’ordre public ou à la sécurité publique. Le critère de la santé
publique peut être appliqué tant que la maladie ou l’infirmité n’est pas le seul motif du retrait
ou du non-renouvellement d’un titre de séjour. Trois États membres ne respectent pas ces
règles (EE, SI, RO)23.

4.4. Règles de procédure

4.4.1. Procédure d’examen de la demande

• Procédure spécifique (article 5, paragraphe 1)

La plupart des États membres disposent d’une procédure spécifique au regroupement familial.
Seuls quatre d’entre eux (CZ, HU, LV, PL) n’estiment pas utile d’avoir une telle procédure et
traitent le regroupement familial dans le cadre des règles d’immigration générales.

• Le demandeur (article 5, paragraphe 1)

Les États membres se divisent également sur la question de savoir si le demandeur à la
procédure doit être le membre de la famille ou le regroupant.

C’est le regroupant qui introduit la demande de regroupement familial en CY, FR, EL, IT,
LV, LU, MT, PL, RO, SI, ES. Dans les autres États membres, les membres de la famille
peuvent aussi déposer la demande, sauf en AT et HU, où le demandeur ne peut être qu’un
membre de la famille. Au PT, le membre de la famille n’introduit la demande que s’il est au
Portugal, sinon c’est au regroupant qu’il incombe de le faire.

• Lieu de la demande (article 5, paragraphe 3)

La directive exige que les membres de la famille résident à l'extérieur du territoire de l'État
membre au moment de la demande, et elle n’autorise de dérogation que dans des cas appropriés.

Cinq États membres (CZ, FI, HU, PL, PT) font obstacle à cette disposition car ils n’ont même
pas édicté la règle de base selon laquelle les membres de la famille doivent résider en dehors
de leur territoire. Tous les autres États membres, sauf CY, appliquent cette dérogation et
permettent d’introduire une demande même si le membre de la famille se trouve déjà dans

23 EE applique un critère (“une menace contre l’intérêt des autres personnes”) qui est même
plus large que celui admissible en vertu de la directive.


l’État membre, l’étendue de la dérogation variant toutefois sensiblement. Certains ne la
rendent possible que pour des motifs humanitaires (AT), d’autres demandent seulement que le
membre de la famille soit en séjour régulier, d’autres encore l'acceptent si le retour du
demandeur dans son pays d'origine ne peut être raisonnablement envisagé (DE).

• Pièces justificatives (article 5, paragraphe 3)

La liste des documents requis varie selon les États membres: certains ont une liste très
détaillée tandis que d’autres ne mentionnent que des règles générales (SE, DE, MT, ES, LT),
laissant ainsi une latitude considérable aux autorités.

La directive énonce des dispositions spécifiques aux réfugiés, selon lesquelles les États
membres doivent prendre en considération d’autres éléments de preuve lorsqu’un réfugié
n’est pas en mesure de produire un document officiel prouvant les liens familiaux. EE ne
respecte pas cette disposition: elle déclare que l’absence d’un document officiel peut entraîner
un rejet de la demande. La disposition néerlandaise mettant à la charge du réfugié la preuve
qu’il lui est impossible de produire ce document est également discutable.

• Entretiens et enquêtes (article 5, paragraphe 2)

Tous les États membres recourent à la possibilité de procéder à des entretiens et à mener
d’autres enquêtes s’ils le jugent nécessaire. Certains États (AT, BE, DE, FI, FR, IT, ES, LT,
SE, NL) ont instauré la possibilité de réaliser des tests ADN pour établir la preuve des liens
familiaux. Cette option n’est offerte qu’au demandeur et, la plupart du temps, les autorités en
assument le coût (sauf en LT et BE, et aux NL où il n’est remboursé que si le test a prouvé le
lien familial).

Pour être conformes au droit communautaire, ces entretiens et/ou autres enquêtes doivent être
proportionnés – c’est-à-dire ne pas rendre le droit au regroupement familial inopérant - et
respecter les droits fondamentaux, en particulier le droit à la vie privée et à la vie familiale.

• Mariage, partenariat ou adoption de complaisance (article 16, paragraphe 4)

Cette disposition permet aux États membres de procéder à des contrôles spécifiques lorsqu'il
existe des présomptions fondées de fraude ou de mariage, partenariat ou adoption de
complaisance. Chaque système national comporte des règles visant à empêcher le
regroupement familial si la relation n’existe qu’aux fins d’obtenir un titre de séjour.

La législation autrichienne pose des problèmes car elle dénote une suspicion générale en
appliquant systématiquement cette disposition : ses bureaux d’état civil doivent fournir des
informations sur chaque mariage impliquant un ressortissant de pays tiers, qu’il existe une
présomption ou non, le mariage faisant ensuite l’objet d’un suivi par la police des étrangers.

Dans la même tendance, aux NL, si l’un des partenaires n’a pas la nationalité néerlandaise,
avant la conclusion d’un mariage ou d’un partenariat enregistré, l’officier d’état civil doit
demander une déclaration du chef de la police.

• Paiement de droits

Dans tous les États membres, sauf IT et PT, les demandeurs doivent acquitter des droits. On
ne peut pas toujours déterminer s’ils sont facturés pour un visa ou pour la demande
elle-même. Le montant total varie d’une somme symbolique pour frais administratifs, en BE
et ES, et un droit de 35 EUR en CZ et EE, à 1 368 EUR aux NL24. En moyenne, les droits se
situent entre 50 et 150 EUR.

Certes, la directive ne régit pas le montant des droits administratifs payables au cours de la
procédure, mais les États membres ne devraient pas fixer leur montant d’une manière qui
contrecarre les effets de la directive lors de l’exercice du droit au regroupement familial.

4.4.2. Décision administrative

• Durée de la procédure (article 5, paragraphe 4)

La décision doit être communiquée par écrit au demandeur dès que possible et, en tout état de
cause, au plus tard neuf mois après la date de dépôt de la demande de regroupement.

Le délai est fixé à trois mois en moyenne, ou les règles générales sont appliquées, qui
prévoient une décision dans un délai de neuf mois. 14 États membres font usage de la
possibilité donnée par la directive de proroger le délai dans des cas exceptionnels liés à la
complexité de l’examen de la demande.

La situation pose des problèmes dans deux États membres. BG se borne à recommander un
délai de sept jours. En ES, il n’existe pas non plus de délai légal, mais la pratique montre que
le délai imposé par la directive est respecté.

• Décision écrite et motivée (article 5, paragraphe 4)

Tous les États membres respectent les obligations de décision écrite et de motivation du rejet
d’une demande. LV est le seul État membre qui ne précise pas les conséquences de l’absence
de décision à l’expiration du délai maximal de neuf mois. Dans la plupart des États membres,
l’absence de décision ouvre la possibilité d'introduire un recours. En BE, IT et PT, elle est
assimilée à une autorisation implicite tandis qu’en BG, FR, EL et LU, elle constitue au
contraire un rejet implicite.

• Intérêt supérieur de l'enfant (article 5, paragraphe 5)

L’application de cette disposition horizontale obligatoire, à savoir prendre dûment en
considération l’intérêt supérieur de l’enfant mineur lors de l’examen d’une demande, pose
apparemment problème dans plusieurs États membres. L’obligation n’est pas expressément
mentionnée dans la législation nationale de AT, EL25 et PT. LT et NL renvoient seulement à
l’article 8 de la CEDH, ce qui, au vu des observations de la Cour de justice dans l’affaire
C-540/03, ne semble pas suffisant pour mettre en oeuvre cette disposition particulière26.
HU se borne à une référence aux garanties données par les conventions internationales,
sans plus de détails. Les États membres qui respectent cette disposition le font soit en la transposant
formellement dans leur législation nationale soit en se référant à la convention des Nations-Unies sur les droits de l’enfant.

24 Aux NL, une demande de visa pour regroupement familial coûte 830 EUR
et le test d’intégration 350 EUR. La délivrance d’un titre de séjour temporaire coûte 188 EUR.
25 La législation grecque ne mentionne que les liens familiaux dont il doit être tenu compte
par les autorités nationales.
26 Le principe selon lequel l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération essentielle
est consacré à l’article 24 de la charte des droits fondamentaux et dans la convention
des Nations Unies sur les droits de l’enfant.


• Due prise en considération (article 17)

Cette obligation de prendre dûment en considération la nature et la solidité des liens familiaux
de la personne et sa durée de résidence dans l'État membre, ainsi que l'existence d'attaches
familiales, culturelles ou sociales avec son pays d'origine, et d’adopter ainsi une approche au
cas par cas, a également été expressément rappelée par la Cour de justice dans l’affaire
C-540/03. Conformément à cet arrêt, une simple référence à l’article 8 de la CEDH ne
constitue pas une application appropriée de l’article 17, ce qui pourrait être source de
problèmes pour AT, LU et SK.

Dans le cadre de la transposition, le problème qui se pose en général est que les conditions
nationales du regroupement familial reçoivent une application très stricte et que les autorités
ne sont pas obligées d’évaluer la demande au cas par cas. Cette stricte application est
manifeste aux NL en ce qui concerne la limite d’âge, le niveau de revenus exigé, l’obligation
de réussir un examen d’intégration à l’étranger, le délai de trois mois pour les réfugiés et
l’obligation d’avoir une autorisation de séjour temporaire.

• Droit de recours (article 18)

En ce qui concerne le droit de contester en justice les décisions de rejet, les règles en vigueur
dans les États membres varient considérablement du point de vue de la portée matérielle et
personnelle du contrôle juridictionnel.

Le regroupant ne peut être partie à la procédure administrative et judiciaire en AT, NL et SI,
alors qu’en DE, EL, FI, LV, LT, les membres de la famille (en qualité de demandeurs du
regroupement familial) et le regroupant peuvent intenter le recours. S’agissant de ce qui peut
être contesté, CZ, DE, HU et LV ont exclu les visas, et AT les quotas.

Les voies de recours existent dans tous les États membres, devant les juridictions ordinaires pour la plupart,
certains États ayant toutefois des instances spécialisées (BE, SE). Les modalités du recours
varient elles aussi: LV, LU, PL et SK ne contrôlent que la légalité, tandis que les faits et le
droit sont examinés en IT, HU, LT, PT et ES. Aux NL, les faits ne font l'objet d'un contrôle
juridictionnel que dans des cas marginaux. La plupart des États membres accordent l’aide
judiciaire pour les affaires de regroupement familial, sauf CY, DE, EL, IT, LV, PL et SK.

Cette disposition doit être appliquée en conformité avec le droit à un recours effectif devant
un tribunal, énoncé à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, qui reflète la
jurisprudence de la Cour de justice sur ce point.

4.5. Droits

4.5.1. Entrée et séjour

• Facilitation de l’obtention de visas (article 13, paragraphe 1)

Dès qu’une demande de regroupement familial est acceptée, les États membres doivent
autoriser l'entrée des membres de la famille et leur accorder toute facilité pour obtenir les visas exigés.

L’application de cette disposition obligatoire crée des difficultés pour certains États membres,
d’un point de vue juridique et pratique.

Certains (BE, BG, LU, NL, SI) n’ont pas transposé la disposition dans leur législation
nationale, et un État (NL) a des règles qui vont à l’encontre de la facilitation de la délivrance
de visas en requérant de vérifier deux fois si les conditions du regroupement familial sont
réunies, une première fois lors de la demande de visa, une deuxième fois lors de la demande
de titre de séjour. En outre, il y a une condition supplémentaire non prévue dans la directive :
la demande de visa ne peut être déposée que dans le pays d'origine ou de résidence permanente.

• Durée du séjour (article 13, paragraphes 2 et 3)

Les États membres doivent délivrer aux membres de la famille un premier titre de séjour
d'une durée d'au moins un an. La directive ajoute que la période de validité des titres de séjour
accordés aux membres de la famille ne peut, en principe, dépasser la date d'expiration du titre
de séjour du regroupant.

Lors de la mise en oeuvre de ces dispositions, un problème peut surgir si la période de validité
du titre de séjour du regroupant est inférieure à un an au moment où le titre de séjour du
membre de la famille est délivré. Il semble qu’alors, le paragraphe 3 de l’article 13 prévale sur
son paragraphe 2. Les États membres (EL, FI, CZ) qui alignent systématiquement la durée du
titre de séjour du membre de la famille sur celle du titre du regroupant ne font obstacle à la
directive que s’ils appliquent cette règle de mauvaise foi, dans le but de restreindre le séjour
du membre de la famille (par exemple, si le titre de séjour du regroupant est déjà en cours de renouvellement).

• Titre de séjour autonome (article 15)

Au plus tard après cinq ans de résidence légale, un titre de séjour autonome doit être accordé
au conjoint ou au partenaire non marié et à l'enfant devenu majeur.

La plupart des États membres (20) retiennent cette durée maximale de cinq ans27. BE, CZ,
NL, FR n’exigent que trois ans de séjour préalable. En HU, les cinq ans sont calculés à partir
de la première délivrance d’un titre de séjour, ce qui peut poser des problèmes si le membre
de la famille a d’abord eu un visa avant d’obtenir un titre de séjour. FI a transposé la
disposition sous une forme facultative qui ne respecte pas la règle des cinq ans. RO a mis
cette disposition en oeuvre de manière trop restrictive, en établissant une liste exhaustive28
des cas dans lesquels le titre de séjour autonome doit être délivré.

En cas de rupture du lien familial, les États membres peuvent limiter l'octroi du titre de séjour
autonome au conjoint ou au partenaire non marié. Il en est ainsi dans 11 États membres.

Cependant, 16 États membres appliquent aussi la disposition facultative permettant d’accorder
un titre de séjour autonome en cas de veuvage, de divorce ou de séparation, en la justifiant
parfois par les liens étroits établis ou par des motifs humanitaires.

Sept États membres (BU, EE, FI, HU, IT, RO, PL, SI) ont fait obstacle à la disposition
obligatoire imposant d’arrêter des dispositions garantissant l'octroi d'un titre de séjour

27 AT et NL exigent en outre la conformité aux exigences d’intégration.
28 À savoir lorsque le mineur devient adulte (18 ans); si le regroupant est
décédé (pour toute autre personne); ou en cas de divorce (pour le mari/la femme).


autonome, soit en n’édictant aucune règle à ce sujet29 soit en transposant la directive en
laissant une marge d’appréciation inadmissible aux autorités.

4.5.2. Accès à l’éducation et à l’emploi (article 14)

Une forme relative d’égalité de traitement doit être prévue pour les membres de la famille: si
le regroupant n’a pas accès à l’emploi, la directive ne l’accorde pas non plus aux membres de
la famille. Certains États membres (AT, NL, MT, DE) ont limité l’accès des membres de la
famille à ce qui est requis par la directive, ni plus ni moins, créant ainsi trois situations
différentes en fonction de celle du regroupant: aucun accès, accès uniquement avec un permis
de travail (avec ou sans examen de la situation du marché du travail) ou libre accès à ce
marché. D’autres n’imposent aucune restriction d’accès au marché du travail (EE, FI, FR, LT, LU).

La majorité des États membres exigent un permis de travail qui, dans certains cas, quoique
limités, peut faire obstacle à la directive (par exemple, si le regroupant n’en a pas besoin).
En vertu de la disposition facultative du paragraphe 2, les États membres peuvent limiter
l’accès au marché du travail en subordonnant cet accès, pendant les douze premiers mois, à un
examen de la situation de l’emploi. Sept États membres (AT, CY, DE, EL, HU, SI, SK)
appliquent cette disposition.

Dans trois d’entre eux (DE, HU, SI), l’exception dépasse ce qui est autorisé par la directive
puisque leur droit national permet d’exclure complètement du marché du travail certaines
catégories de membres de la famille pendant la première année suivant leur admission, alors
que la directive ne permet l’exclusion qu’en raison d’un examen du marché du travail.

Dans l’ensemble, il semble toutefois qu’à la suite de la transposition de la directive, les
législations nationales aient rendu l’accès à l’emploi plus aisé pour les membres de la famille admis.

Aucune difficulté particulière n’a été signalée au sujet de l’accès à l’éducation, à part le fait
que BE et RO n’ont pas explicitement transposé la disposition mais l’appliquent dans la
pratique, par le biais du principe général de droit relatif à l’égalité et à la non-discrimination,
pour ce qui concerne RO.

4.6. Regroupement familial des réfugiés

Le chapitre V de la directive énonce une série de dérogations créant des conditions plus
favorables pour le regroupement familial des réfugiés, de façon à tenir compte de leur situation particulière.

Un problème horizontal se pose avec deux États membres (CY, MT) qui n’ont pas introduit
ces dispositions plus favorables et n’établissent pas de distinction entre les réfugiés et les
autres ressortissants de pays tiers. Des problèmes spécifiques dans d’autres États membres,
concernant des dispositions plus favorables pour les réfugiés, sont mis en lumière tout au long du rapport.

29 EE.

5. CONCLUSIONS

Le présent rapport analyse les législations nationales mettant en oeuvre la
directive 2003/86/CE relative au droit au regroupement familial. Il s’agit du premier
instrument législatif sur l’immigration légale adopté au niveau européen et plusieurs États
membres30 disposent ainsi pour la première fois d'un corps de règles détaillées sur le droit au
regroupement familial dans leur législation nationale.

Le rapport a mis en lumière plusieurs problèmes généraux de mauvaise transposition ou
d’application erronée de la directive qui méritent d’être soulignés, tels que les dispositions
relatives à la facilitation de l’obtention de visas, à l’octroi d’un titre de séjour autonome, à la
prise en considération de l’intérêt supérieur de l’enfant, au droit de recours et aux dispositions
plus favorables pour le regroupement familial des réfugiés.

La Commission examinera tous les cas où des difficultés d’application ont été recensées
et elle veillera à ce que les dispositions soient correctement appliquées, en particulier
conformément aux droits fondamentaux tels que le respect de la vie familiale, les droits de l’enfant
et le droit à un recours effectif. Cela impliquera de prendre, en 2009, les mesures procédurales
nécessaires en cas d’infraction, le cas échéant en appliquant l’article 226, notamment dans les cas
où il y a manifestement des différences d’interprétation du droit communautaire entre les États
membres et la Commission européenne.

Le rapport indiquait en outre que les effets de la directive sur l’harmonisation des règles de
regroupement familial demeurent limités. Le caractère modérément contraignant de la
directive laisse une grande latitude aux États membres et, dans certains d’entre eux, il en a
résulté un affaiblissement des normes lorsque des dispositions facultatives de la directive
relatives à certaines conditions d’exercice du droit au regroupement familial ont été
appliquées de manière trop large ou excessive. À cet égard, il y a lieu de mentionner plus
particulièrement la période d’attente autorisée, l’âge minimum du regroupant, le niveau de
revenus exigé et les éventuelles mesures d’intégration. La Commission utilisera tous les
moyens appropriés dont elle dispose pour faire avancer ces questions, notamment le suivi stratégique du présent rapport.

Conformément à sa communication du 17 juin 2008 et au futur pacte européen sur
l’immigration, qui voient dans le regroupement familial la clé d’une immigration réussie et un
domaine dans lequel l’Union européenne doit continuer à développer ses politiques, la
Commission a l'intention de lancer une consultation plus large, sous la forme d'un livre vert,
sur l'avenir du régime de regroupement familial.

30 EL, CY, MT, RO.


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MessagePosté le: Ven 2 Oct - 20:13 (2009)    Sujet du message: Publicité

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